Verifica anomalia offerta e costi manodopera parametrati all’importo offerto in accordo quadro (Cons. Stato n. 5368 del 06.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In sede di verifica di anomalia dell’offerta presentata per un accordo quadro, i costi della manodopera devono essere rapportati al quantitativo di prestazioni oggetto dell’offerta al ribasso, e non all’intero importo posto a base di gara. È manifestamente illogica, e come tale sindacabile, la riparametrazione delle percentuali di incidenza delle voci di costo sull’intero plafond finanziario dell’accordo quadro, poiché l’importo a base di gara è meramente presuntivo e la stazione appaltante non assume alcun impegno a raggiungerlo. La valutazione di congruità costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto di istruttoria o travisamento dei fatti, con sindacato pieno ma non sostitutivo.

Il Fatto

L’azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento di un accordo quadro quadriennale relativo a servizi di manutenzione del verde, pulizia degli spazi esterni e lavori, suddiviso in tre ambiti territoriali, per un importo complessivo a base di gara di € 16.000.000,00.

La società appellata ha presentato un’offerta con un ribasso del 53,15%, indicando un costo della manodopera di € 5.292.900, e si è collocata al secondo posto della graduatoria provvisoria. All’esito della verifica di anomalia, la Commissione ha ritenuto l’offerta anomala, rapportando l’incidenza della manodopera all’intero importo posto a base di gara anziché all’importo offerto. Il TAR Lazio ha annullato la prima esclusione con la sentenza n. 1938 del 2026. Dopo un riesame, l’azienda ha nuovamente escluso la società, riparametrando tutte le voci di costo sull’importo massimo e accertando una perdita. Il TAR ha nuovamente annullato il provvedimento e l’azienda ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello. Preliminarmente dichiara ammissibile l’intervento ad opponendum della società classificatasi al terzo posto, poiché a tal fine è sufficiente la titolarità di un semplice interesse di fatto, sussistente per la pacifica ricaduta degli effetti del giudizio sulla sua posizione nell’ambito della procedura. Richiama la giurisprudenza secondo cui è ammissibile l’intervento in appello di chi, pur non essendo parte formale in primo grado, possa subire pregiudizio dalla decisione.

Nel merito, la Corte esclude lo sconfinamento nel merito amministrativo. La valutazione di congruità dell’offerta è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Il giudice può ripercorrere il ragionamento dell’amministrazione e verificarne ragionevolezza, logicità e coerenza, senza sostituirvi un proprio sistema valutativo. Il primo giudice si è attenuto a tale perimetro, rilevando la manifesta illogicità dell’iter seguito dalla stazione appaltante.

Il Collegio condivide la lettura dell’art. 17 del disciplinare. L’operatore economico, nel formulare l’offerta al ribasso, stima il costo della manodopera in relazione allo stesso quantitativo di prestazioni su cui la stazione appaltante ha parametrato l’importo a base di gara. La tesi dell’appellante — secondo cui l’offerta dovrebbe essere congrua rispetto all’intero oggetto del contratto, gravando sull’aggiudicatario il rischio operativo per l’intera ampiezza del plafond — non trova riscontro nel combinato disposto degli artt. 1 e 17 del capitolato.

Illogica sarebbe, del resto, la separata indicazione dei costi della manodopera su un quantitativo diverso da quello dell’offerta: ne deriverebbero due importi non immediatamente confrontabili, se non mediante opinabili riparametrazioni. L’art. 27 del disciplinare conferma che un singolo operatore non può farsi carico di un volume di prestazioni pari all’intero accordo quadro, il cui importo resta meramente presuntivo.

L’appello è quindi respinto. Le spese di lite seguono la soccombenza verso la società appellata, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori, e sono compensate con la controinteressata e con l’interveniente.