Servitù di galleria e poteri del general contractor nelle infrastrutture strategiche (Cons. Stato n. 2458 del 24.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle infrastrutture strategiche il soggetto aggiudicatore è tenuto, ai sensi dell’art. 169 del d.lgs. n. 163 del 2006, ad apportare le modifiche e integrazioni del progetto esecutivo conseguenti alle prescrizioni impartite dal CIPE; le varianti al progetto definitivo sono approvate dal CIPE nei casi di sostanziale modificazione. Il general contractor non è mero esecutore delle previsioni progettuali, ma non dispone del potere di approvare autonomamente le varianti stesse. La domanda che censuri l’omessa previsione di una servitù di galleria nella dichiarazione di pubblica utilità va proposta nel termine di decadenza contro il provvedimento di approvazione, non nel termine di prescrizione proprio della giurisdizione esclusiva. Il riparto di giurisdizione si determina sul petitum sostanziale: la contestazione delle sole modalità esecutive dell’opera appartiene al giudice ordinario, quella della illegittima progettazione al giudice amministrativo.

Il Fatto

La società appellante è proprietaria di una struttura agrituristica nel Comune di Desenzano del Garda, interessata dal gennaio 2022 dai lavori della linea ferroviaria AV/AC Brescia-Verona e, in particolare, dal sottoattraversamento della Galleria di Lonato, collocata a circa 17-20 metri dal piano di campagna. La progettazione e la realizzazione erano state affidate da Rete Ferroviaria Italiana al Consorzio Cepav Due quale general contractor. Il progetto definitivo era stato approvato dal CIPE con delibera n. 42 del 2017, recante anche la dichiarazione di pubblica utilità; il progetto esecutivo con decreto ministeriale del 2021.

All’avvio dello scavo la società lamentava fuoriuscite d’acqua, crepe e cedimenti strutturali e chiedeva al Consorzio di formalizzare l’asservimento del sottosuolo mediante servitù di galleria e relativo indennizzo, oltre alla realizzazione delle opere di consolidamento previste dal progetto esecutivo. Il Consorzio, con nota del 15 luglio 2022, negava l’esistenza di un vincolo di soggezione. Il TAR Lombardia dichiarava in parte irricevibili e in parte inammissibili le censure, negando la giurisdizione amministrativa sulle domande relative alle modalità esecutive. La società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma il rigetto. Quanto all’impugnazione del progetto definitivo e del piano particellare, il TAR non ha affatto declinato la giurisdizione: ne ha rilevato la tardività. La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale nel 2018 e, in ogni caso, la piena conoscenza degli atti desumibile dalle diffide inviate dall’aprile 2022 rendono il ricorso notificato nell’ottobre 2022 ampiamente tardivo. È irrilevante che in materia espropriativa sussista la giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, lett. g), cod. proc. amm.: la domanda di annullamento resta soggetta al termine di decadenza.

La Corte precisa che la servitù costituisce un peso imposto in via coattiva e va prevista nella dichiarazione di pubblica utilità, che deve essere immediatamente impugnata tanto se la preveda quanto se la ometta. Il fatto che l’esigenza dell’asservimento sia emersa solo dopo lo scavo non può refluire sull’illegittimità degli originari atti di approvazione.

Quanto alla posizione del Consorzio, il Collegio ritiene priva di supporto l’affermazione che esso sia mero esecutore: ha predisposto i livelli di progettazione e ha assunto la funzione di general contractor. Tuttavia, per l’art. 169 del d.lgs. n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, il potere di approvare le varianti, se non meramente esecutive e non incidenti sull’assetto localizzativo, spetta al soggetto aggiudicatore o al CIPE. Il Consorzio non aveva dunque il potere di accogliere le richieste della società. Ne segue che la nota del 15 luglio 2022 è correttamente qualificata come comunicazione priva di valore provvedimentale e di effetto lesivo.

Sulla domanda di accertamento dell’inadempimento all’obbligo di consolidamento, la Corte richiama il criterio del petitum sostanziale e la distinzione tra illegittima progettazione e cattiva esecuzione: la contestazione delle sole modalità esecutive appartiene al giudice ordinario. Analogamente, l’azione avverso il silenzio non è rimedio generale ed è esperibile solo per l’inerzia su una domanda di adozione di un provvedimento espressione di potere pubblico. Sulla salubrità del pozzo, il rilievo di improcedibilità formulato dal TAR costituisce mero obiter dictum, assorbito dal difetto di giurisdizione.