Il vincolo a verde pubblico attrezzato ha natura conformativa e non espropriativa (Cons. Stato n. 10176 del 18.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La destinazione urbanistica a verde pubblico attrezzato non integra un vincolo espropriativo, né un vincolo sostanzialmente espropriativo, ma un vincolo conformativo. Essa rientra nella potestà di zonizzazione del pianificatore e incide su una generalità di beni e di soggetti in ragione delle caratteristiche intrinseche della zona, non in funzione della localizzazione di una singola opera pubblica. Il fatto che la capacità edificatoria riconosciuta sia ridotta e compatibile con le funzioni del parco non trasforma il vincolo in misura ablatoria. Ne deriva che non sussiste alcun obbligo di indennizzo né di avvio della procedura espropriativa da parte dell’amministrazione comunale. Il vincolo conformativo è compatibile con il diritto di proprietà tutelato dall’art. 42 Cost. e dall’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, in ragione della funzione sociale della proprietà e dell’ampio margine di apprezzamento statale in materia di pianificazione urbanistica.

Il Fatto

La società appellante aveva acquistato nel 2004 un vasto appezzamento di terreno destinato, nel piano regolatore comunale, a verde pubblico attrezzato nell’ambito del Parco Archeologico di Centocelle. L’area era gravata da vincolo archeologico e da vincolo paesistico, e lo strumento urbanistico le riconosceva una capacità edificatoria ridotta, compatibile con le funzioni del parco.

Ritenendo il fondo ormai inservibile e meramente ancillare al parco, la società intimava a Roma Capitale di avviare la procedura espropriativa. L’amministrazione riscontrava che non risultava alcuna richiesta di attivazione della procedura da parte di un ente parco. La società impugnava allora il provvedimento comunale davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso qualificando il vincolo come conformativo. Proponeva quindi appello, dolendosi della natura sostanzialmente espropriativa del vincolo e del conseguente diritto all’indennizzo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua la questione centrale nella qualificazione del vincolo a verde pubblico imposto sul suolo dell’appellante. La società sosteneva che il vincolo azzerasse o penalizzasse la capacità edificatoria e avesse perciò natura ablatoria; Roma Capitale replicava che si trattava di un vincolo conformativo compatibile con un’attività edificatoria coerente con le funzioni del parco.

Il Consiglio di Stato richiama la distinzione consolidata tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi. I primi dividono il territorio in zone assoggettate a una disciplina omogenea dello ius aedificandi e incidono su una pluralità indifferenziata di soggetti e di beni; i secondi riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area o svuotano di contenuto il diritto di proprietà su un bene determinato. Sul punto richiama Cons. Stato, sez. IV, n. 3116/2018, sez. II, n. 342/2020 e sez. IV, n. 6241/2019.

Il Collegio ribadisce che la destinazione a verde pubblico attrezzato non comporta l’imposizione di un vincolo espropriativo, ma di un vincolo conformativo funzionale all’interesse pubblico della zonizzazione, con validità a tempo indeterminato e senza necessità di rinnovo alla scadenza quinquennale. Richiama sul punto Cons. Stato, sez. IV, n. 7077 del 2024, n. 4404 del 2023, n. 1142 del 2022 e sez. II, n. 476 del 2020.

Quanto al profilo convenzionale, la Corte esclude la violazione dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU: la proprietà assolve una funzione sociale e la tutela convenzionale non impedisce agli Stati di disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale, con un ampio margine di apprezzamento in materia di politiche di pianificazione urbana. Nel caso concreto, la qualificazione operata da Roma Capitale non comporta la perdita definitiva della proprietà, ma solo limitazioni e condizioni agli interventi edilizi.

L’appello è pertanto respinto, con conferma della sentenza impugnata. L’impossibilità di utilizzare le aree a fini edificatori residenziali discende dall’inserimento del territorio nel perimetro del parco, rispetto al cui interesse l’amministrazione ha conformato, senza azzerarlo, lo sfruttamento economico e la commerciabilità del fondo. Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate in favore di Roma Capitale.