Misure di salvaguardia e prospective overruling nel procedimento di vincolo paesaggistico (Cons. Stato n. 1212 del 16.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il prospective overruling opera anche in relazione alle norme sul procedimento amministrativo, e non soltanto a quelle processuali. Il termine di centottanta giorni per la conclusione del procedimento di apposizione del vincolo paesaggistico decorre, per i procedimenti avviati prima dei correttivi al codice dei beni culturali e mai conclusi, dalla pubblicazione della sentenza dell’Adunanza plenaria che ha mutato l’orientamento. Fino a tale momento conservano efficacia le misure di salvaguardia discendenti dalla proposta di vincolo. Allo spirare del termine consegue non la decadenza della proposta, ma la sola cessazione degli effetti di salvaguardia. Il responsabile di un’opera abusiva non può vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione dell’opera né all’accoglimento dell’istanza di sanatoria.

Il Fatto

Una società casearia presentava una SCIA in sanatoria per un vano tecnico e l’installazione di un silos presso il proprio stabilimento, sito in un Comune il cui territorio era stato sottoposto a tutela con proposta di vincolo risalente al 2003. La Soprintendenza comunicava di non poter procedere alla valutazione di compatibilità paesaggistica, in ragione dell’operatività delle misure di salvaguardia. La Regione respingeva l’istanza di sanatoria paesaggistica. Sopravveniva il decreto ministeriale di apposizione del vincolo, pubblicato nell’agosto 2018: il Comune negava quindi la sanatoria ed ingiungeva la demolizione delle opere.

La società impugnava i provvedimenti davanti al TAR Molise, che respingeva il ricorso richiamando i principi dell’Adunanza plenaria n. 13/2017. Proponeva appello, deducendo l’avvenuta decadenza della proposta di vincolo alla data della SCIA e l’inapplicabilità del prospective overruling al caso concreto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dai principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 13/2017, che ritiene pienamente applicabili alla fattispecie. Richiama la sentenza della sesta sezione n. 6858 del 3 dicembre 2018, resa su una vicenda analoga, con la quale si è riconosciuto che la Plenaria ha esteso la portata del prospective overruling anche a una decadenza procedimentale dell’Amministrazione.

L’identità di ratio rispetto alla decadenza processuale e l’esigenza di tutelare un valore costituzionale, quale il paesaggio, inducono a ritenere che le Soprintendenze possano legittimamente concludere nel termine di legge i procedimenti di vincolo avviati prima dei correttivi e mai conclusi, con salvezza delle misure di salvaguardia. Diversamente opinando, i procedimenti in itinere sarebbero travolti dall’effetto retroattivo della pronuncia che ne ha accertato la cessazione.

L’istituto opera quindi anche per le norme sul procedimento (cfr. Ad. plen. n. 1 del 2019), perché la modifica del precedente orientamento non può far incorrere la parte in decadenze fino allora non prevedibili. Nel caso concreto la domanda è stata presentata quando l’efficacia preliminare della proposta di vincolo non era ancora decaduta, essendo il termine iniziato a decorrere dalla pubblicazione della sentenza del 22 dicembre 2017.

Priva di rilievo è la dedotta cessazione delle misure di salvaguardia al 22 giugno 2018: al mancato esercizio del potere nel termine consegue non la decadenza della proposta, ma la semplice cessazione degli effetti di salvaguardia. Il decreto di vincolo è stato comunque pubblicato prima della conclusione del procedimento di sanatoria, sicché l’Amministrazione ne ha tenuto conto proprio in applicazione del tempus regit actum. L’appellante non articola sul punto alcuna specifica censura.

Quanto al legittimo affidamento, il responsabile di un’opera abusiva non può vantarlo né alla conservazione dell’opera né all’accoglimento della sanatoria (cfr. Ad. plen. n. 9/2017; Corte cost. n. 72/2025). Esso non può nemmeno derivare dalla risalenza della proposta di vincolo. L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese.