Varianti autostradali: rischio di costruzione e onere di allegazione delle cause imprevedibili (TAR Veneto n. 2042 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel rapporto concessorio il rischio di costruzione grava sul concessionario, salvo che l’incremento dei costi derivi da forza maggiore o da fatto del terzo non riconducibile alla sua responsabilità, secondo la disciplina convenzionale e il punto 7.1 della deliberazione CIPE n. 39/2007. La necessità e l’utilità delle lavorazioni non sono sufficienti a trasferire il maggior costo sul concedente: occorre individuare la causa che le ha rese necessarie e verificarne l’estraneità alla responsabilità della concessionaria, cui sono riconducibili la progettazione e l’organizzazione degli appalti. L’omissione del progettista e le interferenze fra cantieri prevedibili non integrano il fatto del terzo. L’onere di allegazione delle cause impreviste e imprevedibili incombe sulla concessionaria e il diniego non richiede motivazione analitica in presenza di allegazioni generiche. Il ritardo nell’approvazione della variante non è causa di illegittimità quando il termine convenzionale non è qualificato come perentorio.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce la A31 Valdastico in forza di convenzione unica, nella cui titolarità è subentrato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Oggetto della controversia sono i lavori del Lotto C, relativi ai fabbricati di casello del tratto Vicenza-Rovigo.

Con il provvedimento del 17 dicembre 2015 il Ministero ha approvato la prima perizia di variante, non riconoscendo ad investimento poco più di novecentomila euro di lavorazioni, ritenute dovute a omissioni progettuali o a interferenze prevedibili. La società ha impugnato l’atto, deducendo l’imprevedibilità delle circostanze anche in ragione delle interferenze con gli altri lotti, e ha poi gravato la seconda perizia di variante del 22 novembre 2018, che ha confermato gli stralci ed escluso ulteriori importi. Dopo la dichiarazione di incompetenza del TAR Lazio e la riassunzione davanti al TAR Veneto, l’acquisizione degli atti istruttori ha condotto a un secondo ricorso per motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale muove dall’art. 132 del d.lgs. n. 163/2006, che ammette le varianti in corso d’opera solo nelle ipotesi tassative, tra cui le cause impreviste e imprevedibili, e dal punto 7.1 dell’allegato alla deliberazione CIPE n. 39/2007, recepito nell’art. 11.8 della convenzione. Da qui la distinzione tra rapporto di appalto e rapporto concessorio: nel primo l’approvazione della variante consente di riconoscere il corrispettivo all’esecutrice; nel secondo il riconoscimento ad investimento presuppone l’estraneità del maggior costo alla sfera della concessionaria. Le attestazioni del responsabile del procedimento sono elementi istruttori, ma non sostituiscono la valutazione del concedente.

Su questa base il ricorso introduttivo è respinto. Per i tubi in calcestruzzo la relazione territoriale richiama una dimenticanza in sede esecutiva, non una sopravvenienza. Per le palancole la posizione dei caselli è rimasta invariata e il coordinamento dei cantieri rientrava nella progettazione. Per il rinterro sabbioso il parere favorevole dell’ufficio territoriale, pur valorizzato, non dimostra una causa imprevedibile: la preventiva valutazione dell’idoneità dei materiali spettava alla concessionaria. Analogo ragionamento vale per i maggiori volumi di scavo, la cui necessità doveva essere prevista. Il principio di remunerazione del capitale investito non impone il riconoscimento di ogni esborso e le economie di altre lavorazioni non legittimano costi privi di presupposti.

Il primo ricorso per motivi aggiunti è invece parzialmente accolto. Il diniego dei noleggi degli impianti elettrici di cantiere e del gruppo elettrogeno si limita a qualificarli come spese di gestione, senza confrontarsi con la modifica della fornitura disposta da ENEL, che la stessa istruttoria ministeriale aveva qualificato come non prevedibile in sede progettuale. Difetto di istruttoria e motivazione giustificano l’annullamento in parte qua, con obbligo di rideterminazione. Il noleggio degli impianti antintrusione resta invece a carico della società, non essendo individuato l’evento che ha determinato il ritardo degli altri lotti.

Le censure su adeguamenti, cupolini e locali tecnici sono infondate. L’obbligo ministeriale di presidio delle stazioni automatizzate trova riscontro documentale, ma la società non dimostra il nesso fra tale prescrizione e le singole lavorazioni, né la differenza tecnica rispetto a quanto già progettato. Il difetto di motivazione non sussiste dove l’istanza non specifica le cause esonerative: l’obbligo motivazionale si dimensiona sull’allegazione e non può imporre una confutazione analitica.

Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, è inammissibile la domanda di annullamento delle relazioni istruttorie, atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività. La divergenza fra il parere favorevole dell’ufficio territoriale e la determinazione finale non integra contraddittorietà, spettando alla direzione generale la valutazione conclusiva. Le spese sono integralmente compensate.