Verifica congruità dell’offerta: il costo del personale deve includere i futuri incrementi contrattuali (TAR Puglia n. 178 del 09.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure ad evidenza pubblica, il costo della manodopera indicato nell’offerta economica non può essere sottostimato, dovendo l’operatore economico garantire il rispetto dei minimi salariali retributivi inderogabili di cui all’art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 50/2016. La verifica demandata alla stazione appaltante deve tenere conto anche degli incrementi retributivi previsti dal CCNL di settore, noti al momento della presentazione dell’offerta, ancorché la loro decorrenza sia successiva a tale data. Non sono ammesse giustificazioni, ai sensi dell’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50/2016, volte a ricalibrare l’offerta economica per assorbire il maggior costo derivante da aumenti contrattuali che incidono sul trattamento salariale minimo inderogabile. L’offerente non può, quindi, fare affidamento su sgravi contributivi (es. decontribuzione Sud) o su successivi aggiustamenti dell’offerta, atteso che il costo del personale è una voce insuscettibile di sottostima a pena di violazione del principio costituzionale della giusta retribuzione ex art. 36 Cost.

Il Fatto

Il Comune di Manfredonia indiceva una procedura aperta per l’affidamento quinquennale di servizi di pulizia e altri servizi integrati. All’esito della gara, la controinteressata risultava aggiudicataria provvisoria con un ribasso del 30,69%. A seguito della verifica di congruità, la stazione appaltante ne disponeva l’esclusione per il costo del personale ritenuto “dubbio”. Il TAR Puglia, con sentenza, annullava l’esclusione per vizi procedimentali. La stazione appaltante, rinnovata l’attività di verifica all’esito di un contraddittorio non tracciato, riteneva congrua l’offerta e aggiudicava nuovamente il servizio alla controinteressata, prima in via provvisoria e poi con determina definitiva. La ricorrente impugnava entrambi i provvedimenti, deducendo la violazione delle norme in materia di verifica dell’anomalia dell’offerta (artt. 95 e 97 d.lgs. n. 50/2016).

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla controinteressata, osservando che, dal 31 marzo 2023, è venuta meno la distinzione tra aggiudicazione provvisoria e definitiva ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis, c.p.a. Nel caso concreto, la “riaggiudicazione” disposta dopo la sentenza del TAR era un atto produttivo di effetti lesivi immediati e, come tale, immediatamente impugnabile. Il Collegio ha altresì ritenuto fondata l’eccezione di tardività della memoria di replica depositata dalla controinteressata il 5 settembre 2025 a fronte dell’udienza del 16 settembre 2025, trattandosi di memoria non avente carattere di mera replica ma contenente argomenti nuovi, in violazione dell’art. 73 c.p.a.

Nel merito, la censura è stata ritenuta fondata. Il TAR ha richiamato il principio per cui il costo del personale è una voce che non può essere sottostimata nell’offerta economica, essendo la sua adeguatezza funzionale a garantire il principio costituzionale della giusta retribuzione. L’operatore economico, nell’indicare il costo della manodopera, deve tenere conto delle dinamiche retributive in aumento correlate alla stipula di nuovi contratti collettivi noti al momento dell’offerta. La previsione degli aumenti retributivi derivanti da un nuovo CCNL è un evento prevedibile e orienta la formulazione di un’offerta sostenibile.

Nella specie, l’aggiudicataria aveva formulato l’offerta sulla base del CCNL Multiservizi di luglio 2022, ignorando gli incrementi decorrenti da luglio 2023, 2024 e 2025, già noti alla data di presentazione dell’offerta (agosto 2023). Tali incrementi erano, inoltre, espressamente previsti dal CCNL di settore sottoscritto dalla stessa controinteressata. Il TAR ha richiamato i precedenti di TAR Lombardia Milano, Sez. I, n. 369/2025 e di Cons. Stato, Sez. V, n. 7077/2025 per affermare che la verifica del rispetto dei minimi salariali deve considerare anche gli aumenti derivanti dal rinnovo del CCNL.

Infine, il Collegio ha escluso che la controinteressata potesse giovarsi di un successivo “aggiustamento” dell’offerta per beneficiare della decontribuzione Sud, atteso che l’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50/2016, non ammette giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili. L’offerta è stata quindi annullata per violazione dell’art. 95, comma 10, e dell’art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 50/2016, con declaratoria di inefficacia dell’aggiudicazione e condanna alle spese.