Risarcimento danni da Xylella: nessuna responsabilità della P.A. senza colpa dimostrata (TAR Puglia n. 1011 del 08.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per i danni derivanti dall’esercizio o dal mancato esercizio di poteri autoritativi discrezionali, come quelli volti al contenimento di un’emergenza fitosanitaria, postula la rigorosa dimostrazione di tutti gli elementi dell’illecito, ivi inclusa la colpa dell’apparato e il nesso causale tra la condotta e l’evento dannoso. La legittimità dell’azione amministrativa va valutata ex ante, alla luce delle conoscenze tecnico-scientifiche disponibili al momento dell’adozione delle misure, e non già ex post. In assenza di una violazione grave e colpevole dei canoni di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., la condotta dell’amministrazione è assistita dall’errore scusabile. Il mancato assolvimento dell’onere probatorio gravante sul danneggiato non può essere supplito mediante CTU, che non costituisce mezzo di prova ma mero ausilio tecnico per la valutazione di circostanze già dimostrate.

Il Fatto

Alcuni proprietari di terreni olivetati in provincia di Lecce, coltivati con la varietà Cellina di Nardò, avevano adito il giudice ordinario chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa della perdita degli alberi colpiti dal batterio della Xylella fastidiosa. La domanda, riassunta davanti al giudice amministrativo dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione del Tribunale di Lecce, era stata proposta nei confronti della Regione Puglia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Agricoltura.

I ricorrenti lamentavano la mancata, ritardata o inadeguata attivazione della funzione pubblica di contrasto alla diffusione dell’organismo nocivo, deducendo la violazione delle Decisioni di Esecuzione della Commissione Europea del 2014 e 2015 e delle normative nazionali di recepimento, e assumevano che una tempestiva azione amministrativa avrebbe evitato il contagio e la conseguente perdita del valore produttivo degli oliveti.

La Motivazione della Corte

Il TAR Puglia, richiamando la propria sentenza n. 1439/2025 su una fattispecie analoga, ha respinto il ricorso previa valutazione nel merito, ritenendo assorbite le eccezioni preliminari di rito sollevate dalle amministrazioni resistenti per ragioni di economia processuale.

Il Collegio ha ricostruito l’iter procedimentale seguito dalle autorità competenti sin dal rinvenimento del batterio nell’ottobre 2013. La Regione Puglia aveva adottato sin da subito misure di emergenza con la deliberazione della Giunta regionale dell’ottobre 2013, definendo lo status fitosanitario delle zone interessate, avviando programmi di monitoraggio e di ricerca scientifica e regolamentando le attività di controllo. Le successive delibere del 2014 e il decreto ministeriale di recepimento delle decisioni comunitarie avevano ridisegnato le aree delimitate, distinguendo tra zone di eradicazione e zone di contenimento, anche in ragione della circostanza che, come riconosciuto dalla stessa Commissione europea, nella provincia di Lecce il batterio era già ampiamente diffuso e non più eradicabile.

Quanto all’elemento soggettivo della responsabilità, la Corte ha ricordato che la colpa della pubblica amministrazione deve essere valutata alla luce del carattere e del contenuto della regola di azione violata: se il canone di condotta è ambiguo o affida all’autorità un elevato grado di discrezionalità, la responsabilità sussiste solo in caso di esercizio del potere in palese spregio dei principi di imparzialità, correttezza, proporzionalità e ragionevolezza. Nel caso di specie, ha osservato il Tribunale, la discrezionalità esercitata dalle amministrazioni deve essere valutata ex ante, nel brevissimo lasso temporale intercorso tra l’insorgenza del fenomeno e il 2015, tenendo conto che fino al 2013 l’olivo non era nemmeno annoverato tra le specie sensibili al batterio e che l’attività istruttoria e di monitoraggio era risultata particolarmente complessa.

La Corte ha inoltre valorizzato la sentenza della Corte di Giustizia UE del 5 settembre 2019, causa C-443/2018, che aveva escluso la configurabilità delle violazioni contestate dalla Commissione alla Repubblica italiana, rilevando come la sola circostanza della diffusione del batterio non valga a dimostrare né la violazione degli obblighi specifici né il nesso di causalità con l’evento dannoso. Sotto il profilo causale, i ricorrenti non avevano dimostrato che una diversa e più tempestiva azione amministrativa avrebbe impedito il verificarsi dei danni, né avevano provato di aver assunto iniziative personali per attivare le autorità competenti o per richiedere l’eradicazione delle piante infette, pure dovuta ai sensi dei doveri di vigilanza e custodia gravanti sul proprietario.

Il Tribunale ha infine escluso che la mancata immediata eradicazione degli alberi infetti potesse costituire di per sé un inadempimento, risultando tale misura contrastante con il principio di proporzionalità e non ragionevolmente esigibile in un periodo di tempo così breve. Ha quindi qualificato la posizione dei ricorrenti in termini di interesse legittimo pretensivo e, non ravvisando i presupposti dell’illecito, ha respinto la domanda risarcitoria, compensando integralmente le spese di lite in ragione della peculiarità e complessità della controversia.