Contributi Covid alle strutture private accreditate: la giurisdizione è del Giudice Ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1412 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di controversie relative alla concessione e alla revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, il riparto di giurisdizione deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata. Sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Tale principio si applica ai contributi previsti dall’art. 4, co. 5-bis, d.l. n. 34/2020, conv. con L. n. 77/2020, a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria a causa dell’emergenza Covid-19. La dichiarazione di difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario non preclude la riassunzione della causa davanti a quest’ultimo, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta ex art. 11 c.p.a.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura sanitaria privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo quadro con la Regione e l’AIOP per la gestione dell’emergenza Covid, che prevedeva l’interruzione dell’attività ordinaria, il divieto di cassa integrazione e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività effettivamente svolta e il fatturato medio mensile del 2019. Con la successiva DGR n. 2133/2024 la Regione aveva riconosciuto, in linea con la normativa nazionale, un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la mancata attività.

Con la delibera n. 1503/2025, previa comunicazione di avvio del procedimento, la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 della citata delibera, motivandolo con la violazione dei limiti di spesa di cui al d.l. n. 34/2020 e con la mancanza di copertura finanziaria, avviando l’iter per la restituzione integrale delle somme erogate a titolo di acconto. La società ha impugnato il provvedimento, articolando plurimi motivi di doglianza e chiedendo il risarcimento dei danni; in subordine, ha insistito per l’indennizzo ex art. 21-quinquies legge n. 241/1990 ove la delibera venisse qualificata come revoca.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha rilevato d’ufficio la questione della giurisdizione, dichiarando il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario. Il Collegio ha qualificato la controversia come relativa alla materia della concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, che invocava l’applicazione dell’art. 133, co. 1, lett. c), c.p.a. in materia di concessione di pubblici servizi.

La Corte ha richiamato il principio consolidato, affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione (Cass. Sez. U. n. 19042/2018; n. 21062/2011; n. 15867/2011; n. 3848/2007; n. 16896/2006) e ribadito di recente (Cass. Sez. U. n. 31738/2023; n. 31730/2023; n. 26842/2023), secondo cui in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio.

Tale principio è stato applicato al caso di specie con riferimento espresso alle Sezioni Unite n. 15404 del 2024, che hanno deciso una fattispecie del tutto analoga, relativa ai contributi previsti dall’art. 4, co. 5-bis, d.l. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate. La legge statale ha attribuito alle Regioni il potere di accordare alle strutture che avessero sospeso le attività un contributo a ristoro dei soli costi fissi, in una misura massima predeterminata (90% del budget); la disciplina regionale ha poi riconosciuto alle strutture che si trovavano nelle condizioni descritte dalla normativa statale il diritto alla sovvenzione, nella misura massima da questa predeterminata.

Il Collegio ha osservato che i criteri di quantificazione degli indennizzi previsti dalla DGR n. 2133/2024 erano del tutto oggettivi (riduzione del fatturato mensile rispetto al 2019 e costo del lavoro), senza alcuna spendita di discrezionalità, con la conseguenza che la spettanza del pagamento assume consistenza di diritto soggettivo. La giurisprudenza del Consiglio di Stato, richiamata dalle Sezioni Unite, è conforme, configurandosi l’interesse legittimo solo laddove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio o quando il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

Alla luce dell’evidente analogia con il caso esaminato dalle Sezioni Unite n. 15404/2024, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta ex art. 11 c.p.a. Le spese di lite sono state compensate, tenuto conto della peculiarità della fattispecie.