Abuso edilizio in zona vincolata: valutazione unitaria delle opere e sanzione demolitoria (Cons. Stato n. 5849 del 17.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di abuso edilizio realizzato in area assoggettata a vincolo paesaggistico, la valutazione dell’intervento deve essere compiuta in modo globale e non atomistico, poiché il pregiudizio arrecato all’assetto del territorio deriva dall’insieme delle opere e dalle loro reciproche interazioni, non da ciascun intervento considerato a sé stante. La considerazione frazionata dei singoli interventi non consente di comprenderne l’effettiva portata e non può essere utilizzata per sottrarre l’opera alla sanzione demolitoria. In assenza di autorizzazione paesaggistica, qualsiasi intervento idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi è soggetto a demolizione. La mancata valutazione della possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria non costituisce vizio dell’ordine di demolizione, attenendo a una mera eventualità della successiva fase esecutiva.

Il Fatto

La vicenda origina da un’ingiunzione di demolizione emessa dal Dirigente di settore di un Comune nel 2015 e notificata alla proprietaria di un fabbricato, con cui si ordinava la demolizione di opere qualificate come abusive e il ripristino dello stato dei luoghi. Secondo l’amministrazione, l’edificio era stato realizzato in totale difformità rispetto a una licenza edilizia risalente al 1968, che prevedeva un piano terra abitativo e un seminterrato ad uso cantina.

L’accertamento della Polizia Locale aveva rilevato che l’immobile risultava composto da un piano terra e due piani sottostrada, con superfici e volumi diversi dal progetto originario, oltre a opere complementari esterne. L’area era soggetta a vincolo paesaggistico. La proprietaria impugnava l’ingiunzione davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la qualificazione dell’abuso operata dall’amministrazione e condivisa dal giudice di primo grado. Sul piano fattuale rileva che le modifiche apportate sono numerose e rilevanti: rispetto all’impostazione originaria emergono la realizzazione abusiva di opere complementari, muretti e scalinate esterne, nonché ulteriori interventi quali due locali sottostrada con bagni e balconi, con modifica della destinazione d’uso, un portico e un locale ripostiglio. Nel complesso, osserva la Corte, si è dato luogo a un organismo edilizio sensibilmente diverso da quello autorizzato.

Assume rilievo dirimente il fatto che l’edificio sia situato in zona assoggettata a vincolo paesaggistico. In linea di diritto il Collegio richiama l’orientamento secondo cui, in presenza di tale vincolo, qualsiasi intervento edilizio idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica, in mancanza della quale è soggetto a sanzione demolitoria (Consiglio di Stato, sez. VI, 08/11/2021, n. 7426).

La Corte afferma poi il criterio della valutazione globale: un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve essere apprezzato nel suo insieme e non in termini atomistici, poiché la considerazione frazionata dei singoli interventi non consente di comprenderne l’effettiva portata (Consiglio di Stato, sez. VI, 15/02/2021, n. 1350; sez. VI, 08/09/2021, n. 6235). In caso di abuso edilizio, specie in ambito vincolato, non è dato scomporne una parte per negare l’assoggettabilità a una determinata sanzione, perché il pregiudizio deriva dall’insieme delle opere e dalle loro reciproche interazioni. L’opera abusiva va identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto unitariamente considerato.

Il Collegio ribadisce infine che la valutazione circa la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva all’ingiunzione a demolire. Ne consegue che la mancata valutazione della sanzione sostitutiva non può costituire vizio dell’ordine di demolizione, ma al più della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze dell’omesso adempimento (Consiglio di Stato, sez. II, 26/01/2026, n. 632). L’appello è pertanto respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado.