Accordo quadro senza fabbisogno e lotto variazioni elude la concorrenza (TAR Toscana n. 2018 del 13.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo quadro è legittimo solo se la stazione appaltante indica il valore stimato dell’intera operazione e opera una preventiva ricognizione dei fabbisogni, non potendosi ricorrere all’istituto per eludere il codice o per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. L’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 vieta espressamente un uso dell’accordo quadro che si traduca nella creazione di un elenco di fornitori cui destinare un budget, con individuazione dei destinatari sganciata da qualsivoglia procedura selettiva. Il principio del risultato è criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa e non giustifica modelli contrattuali eccentrici rispetto a quello disegnato dal legislatore. La determinatezza o determinabilità dell’oggetto e l’indicazione della quantità massima costituiscono presidio dei principi di parità di trattamento e trasparenza.

Il Fatto

Una società farmaceutica, operatore del settore, impugna la determinazione con cui la centrale di committenza regionale ha indetto un appalto specifico nell’ambito di un sistema dinamico di acquisizione per la fornitura di specialità medicinali alle aziende sanitarie toscane. L’iniziativa contesta in particolare il lotto n. 2595, denominato lotto variazioni, destinato alla gestione di esigenze non predeterminate insorte in corso di esecuzione.

Secondo la ricorrente, la lettera di invito e i chiarimenti resi dalla stazione appaltante delineano un fondo di circa venti milioni di euro da impiegare, per quarantotto mesi, senza nuove gare né affidamenti diretti, per acquisti individuati di volta in volta. Di qui la domanda di annullamento degli atti di indizione e della lettera di invito, con lesione della concorrenza e dell’oggetto determinato della fornitura. Il ricorso è proposto anche con l’intervento di un’associazione di categoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce l’istituto richiamando la definizione dell’art. 2, comma 1, lett. n), Allegato I.1 al codice dei contratti, che recepisce l’art. 33, par. 1, Dir. 2014/24/UE. La norma europea non impone in via letterale l’indicazione del valore stimato, disponendo che ciò può avvenire “se del caso”.

Richiamando la sentenza della Corte di Giustizia UE 17 giugno 2021, C-23/20, il Tribunale osserva che la sola interpretazione letterale non è concludente. Alla luce dei principi di parità di trattamento e trasparenza, l’amministrazione non può astenersi dall’indicare il valore massimo dei prodotti da fornire in forza dell’accordo quadro, perché è su tale stima che l’offerente valuta la propria capacità di adempiere. Un’indicazione mancante o elusa comprometterebbe gli stessi principi europei.

Su questa base la Corte passa alla disciplina interna. L’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 subordina l’accordo quadro alla ricognizione dei fabbisogni e impone l’indicazione del valore stimato dell’intera operazione contrattuale. La stessa disposizione vieta di ricorrere all’istituto per eludere il codice o per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza, anche alla luce del correttivo recato dal d.lgs. n. 209/2024.

Nel caso concreto il lotto variazioni è un accordo quadro multifornitore a mera adesione, con offerta al prezzo più basso, privo di predeterminazione del fabbisogno e senza riapertura del confronto competitivo. La stazione appaltante si riserva di richiedere forniture intuitu personae, anche per specialità ulteriori o a dosaggio diverso ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello. L’individuazione del fabbisogno appartiene invece alla fase di programmazione della domanda pubblica e svolge portata autorizzatoria sugli acquisti a valle.

Il richiamo al principio del risultato non regge: esso opera entro il perimetro di legalità e concorrenza, mentre qui sorregge un modello atipico che produce proprio gli effetti distorsivi vietati. Il Collegio conclude che l’accordo quadro è stato piegato alla finalità ulteriore e vietata di creare un elenco di fornitori cui assegnare arbitrariamente un budget, con inammissibile libertà di scelta sganciata da qualsiasi selezione. Il ricorso è quindi accolto e gli atti annullati nei limiti del lotto n. 2595, con spese compensate.