Lotto variazioni illegittimo: accordo quadro senza stima del fabbisogno (TAR Toscana n. 2019 del 13.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il lotto variazioni articolato come accordo quadro multifornitore, accessibile per mera adesione con offerta nummo uno e privo di stima del fabbisogno, è illegittimo. L’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 impone la ricognizione dei fabbisogni e indica il valore stimato dell’intera operazione contrattuale, vietando l’uso dell’accordo quadro per eludere il codice o per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. Il principio del risultato è criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa entro i limiti della legalità e della concorrenza, e non legittima la creazione di un modello di accordo quadro atipico ed eccentrico rispetto a quello disegnato dal legislatore. La riserva di richiedere forniture intuitu personae, sganciata da una procedura selettiva e da un fabbisogno predeterminato, produce l’effetto distorsivo espressamente vietato.

Il Fatto

ESTAR istituiva un sistema dinamico di acquisizione per la fornitura di specialità medicinali alle Aziende Sanitarie della Toscana e indiceva le sotto-procedure D e D1, tra cui il lotto n. 2595, denominato “lotto variazioni”. La società ricorrente, ammessa alla procedura, impugnava la lex specialis e i chiarimenti del 21 luglio 2025, lamentando l’indeterminatezza dell’oggetto del lotto e la surrettizia trasformazione dei lotti monofornitore in accordi quadro multifornitore. Con motivi aggiunti estendeva l’impugnazione agli atti di aggiudicazione che richiamavano il lotto variazioni per le variazioni dei lotti assegnati.

La ricorrente deduceva la violazione dell’art. 59 d.lgs. n. 36/2023, dei principi di risultato, fiducia e accesso al mercato, nonché il difetto di istruttoria e la disparità di trattamento. Chiedeva l’annullamento e il risarcimento del danno. ESTAR si costituiva sostenendo la tipizzazione delle fattispecie di ricorso al lotto e la finalità di continuità assistenziale; le controinteressate non si costituivano.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce l’istituto richiamando la definizione dell’art. 2, comma 1, lett. n), Allegato I.1 al codice dei contratti pubblici, che recepisce l’art. 33, par. 1, Dir. 2014/24/UE. La sola interpretazione letterale non è concludente: la Corte di Giustizia UE, sentenza 17 giugno 2021, C-23/20, ha chiarito che i principi di parità di trattamento e trasparenza impongono di indicare nel bando un valore massimo dei prodotti da fornire in forza dell’accordo quadro, poiché è su tale stima che l’offerente valuta la propria capacità di adempiere.

Su questa base il Tribunale richiama l’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, che subordina il ricorso all’accordo quadro alla ricognizione dei fabbisogni e impone l’indicazione del valore stimato dell’intera operazione. Nel caso concreto ESTAR aveva previsto un accordo quadro multifornitore senza alcuna stima, con oggetto del tutto indeterminato e senza riapertura del confronto competitivo, determinando l’effetto distorsivo della concorrenza che la norma vieta espressamente.

Il richiamo al principio del risultato è ritenuto inidoneo a giustificare il modello: esso opera come criterio di esercizio della discrezionalità entro il perimetro della legalità e della concorrenza, non come titolo per creare un accordo quadro atipico rispetto a quello legislativo. La previsione di acquisto di specialità ulteriori o di diverso dosaggio nel medesimo ATC di terzo livello, mediante richiesta intuitu personae, è esclusa ab imis dalla necessaria ricognizione dei fabbisogni, che svolge portata lato sensu autorizzatoria sugli acquisiti a valle.

In conclusione, ESTAR ha usato il modulo semplificatorio per creare un elenco di fornitori cui destinare un budget di venti milioni di euro, riservandosi una libertà di scelta sganciata da qualsiasi procedura selettiva. Il ricorso è pertanto accolto, con annullamento degli atti impugnati nei limiti del lotto n. 2595; le spese sono compensate per la peculiarità della vicenda.