Annullamento d’ufficio GSE degli incentivi: autotutela, non decadenza (Cons. Stato n. 2759 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE annulla le approvazioni delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, fondato sulla pretesa carenza della documentazione già valutata in sede di accoglimento, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 e non manifestazione del potere di verifica e controllo previsto dall’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011. La fattispecie ricade nell’autotutela ogni volta che l’amministrazione, dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti dell’incentivo, riesamini la situazione e pervenga a conclusione opposta: l’affidamento del privato, assente nelle ipotesi di decadenza, resta qui tutelabile. Ne conseguono l’onere di motivare sull’illegittimità dell’atto presupposto e il rispetto del termine ragionevole non superiore a diciotto mesi. È illegittimo il controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore, in contrasto con la logica dei controlli a campione imposta dalle Linee Guida.

Il Fatto

Una società che opera come ESco, curando per i clienti le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi per l’efficienza energetica, impugnava davanti al TAR Lazio il provvedimento del GSE del 28 marzo 2018. Con quell’atto il Gestore aveva annullato d’ufficio, ai sensi della l. n. 241/1990, trentasette provvedimenti di accoglimento di altrettante richieste di verifica e certificazione, presentate tra il 14 luglio 2016 e il 12 aprile 2017.

Nel corso del giudizio la società estendeva l’impugnazione alla comunicazione di restituzione degli incentivi, deducendo l’illegittimità sopravvenuta degli atti per violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 come modificato dal d.l. n. 76/2020. Il TAR respingeva ricorso principale e motivi aggiunti; la società proponeva appello affidato a dieci motivi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rovescia la qualificazione operata dal giudice di primo grado. Depongono per l’autotutela sia il dato formale, costituito dalla qualificazione espressa dell’atto come annullamento d’ufficio, sia soprattutto il dato sostanziale. Nella comunicazione di avvio il GSE aveva richiamato il potere di autotutela e allegato il primario interesse pubblico al corretto riconoscimento dei vantaggi economici, senza evidenziare alcuna criticità emersa dalla verifica delle RVC. Nell’atto finale l’annullamento era disposto per l’unica ragione della mancata presentazione delle osservazioni, senza contestare alcuna carenza dei requisiti di ammissione.

Richiamando la distinzione consolidata tra decadenza e autotutela, la Sezione ricorda che la prima riguarda le dichiarazioni non vere, l’inadempimento degli obblighi e la sopravvenuta carenza dei requisiti. Esorbita invece dall’istituto, per ricadere nell’autotutela, la fattispecie in cui l’amministrazione riesamini la propria precedente valutazione favorevole. Nel caso concreto manca ogni allegazione di falsità delle dichiarazioni: l’atto si risolve in una mera rivalutazione della completezza dell’istruttoria, già compiuta in sede di accoglimento.

Accertata la natura del potere, il Collegio rileva l’insufficienza della motivazione, limitata a dare conto della mancata presentazione delle osservazioni senza argomentare sull’illegittimità dei provvedimenti di approvazione. Non è rispettato neppure il termine ragionevole di diciotto mesi previsto dall’art. 21 nonies nel testo applicabile ratione temporis, per diciannove dei provvedimenti, adottati tra il 13 agosto e l’8 settembre 2016.

Un ulteriore profilo riguarda la modalità del controllo. L’art. 14 delle Linee Guida dell’Autorità per l’energia impone verifiche a campione, sulla singola richiesta e non sull’intera attività del soggetto istante. Il GSE ha invece avviato l’annullamento per trentasei provvedimenti, chiedendo in dieci giorni documentazione ulteriore rispetto a quella già trasmessa e non contemplata dalla disciplina, affiancando altre sei comunicazioni in due soli giorni per un totale di centoundici RVC: un controllo massivo e generalizzato estraneo allo schema normativo.

Il provvedimento di restituzione degli incentivi, qualificato come autotutela esecutiva, è travolto in via derivata dai medesimi vizi. L’appello è quindi accolto e gli atti annullati; l’annullamento è di per sé satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici, con compensazione delle spese del doppio grado.