Annullamento d’ufficio del GSE sui certificati bianchi: servono i presupposti dell’autotutela (Cons. Stato n. 2760 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici annulla le approvazioni delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, fondato sulla mera incompletezza della documentazione già valutata in fase di accoglimento, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. Ne deriva l’onere di motivare in ordine all’illegittimità dei provvedimenti di accoglimento e l’osservanza del termine ragionevole di diciotto mesi. La decadenza si distingue dall’autotutela per il tipo di vizio contestato e per l’affidamento ingenerato nel beneficiario.

Il Fatto

La società appellante, che opera come energy service company curando per i clienti le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi, ha impugnato davanti al TAR Lazio il provvedimento del GSE del 28 marzo 2018, recante annullamento d’ufficio di trentaquattro provvedimenti di accoglimento di richieste di verifica e certificazione. Le richieste erano state presentate tra il 14 luglio e il 14 dicembre 2016 e definite con esito positivo tra il 13 agosto 2016 e il 28 febbraio 2017.

Con motivi aggiunti la società estendeva l’impugnazione alla comunicazione di restituzione degli incentivi e deduceva l’illegittimità sopravvenuta per violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, come modificato dall’art. 56 del d.l. n. 76/2020. Il TAR respingeva ricorso e motivi aggiunti. La società ha proposto appello con nove motivi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rovescia la qualificazione operata dal giudice di primo grado. Depongono per l’autotutela sia il dato formale, ossia la qualificazione espressa dell’atto come annullamento d’ufficio ai sensi della legge n. 241/1990, sia il dato sostanziale desumibile dalla motivazione e dal dispositivo. Nella comunicazione di avvio il GSE ha richiamato il potere di autotutela e ha chiesto ulteriori documenti senza evidenziare alcuna criticità emersa dalla verifica delle richieste.

Il provvedimento finale ha disposto l’annullamento per l’unica ragione della mancata presentazione delle osservazioni, senza allegare alcuna carenza di requisiti o presupposti. Si tratta, dunque, di mera rivalutazione della completezza dell’istruttoria già svolta. Richiamando la distinzione tra decadenza e autotutela, la Sezione ribadisce che esorbita dalla decadenza la fattispecie in cui l’amministrazione, dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti dell’incentivo, riesamini la situazione e pervenga a conclusione opposta: l’elemento discriminante è l’affidamento del privato.

Nel caso concreto mancano i presupposti dell’autotutela. La motivazione è insufficiente, perché si limita a dare conto della mancata presentazione delle osservazioni senza illustrare l’illegittimità dei provvedimenti di accoglimento. Non è rispettato il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21 nonies nel testo applicabile ratione temporis, con riguardo a venti dei trentaquattro provvedimenti.

L’appello è fondato anche sotto altro profilo. Le richieste erano soggette al d.m. 28 dicembre 2012, in forza della disposizione transitoria del d.m. 11 gennaio 2017. Le Linee Guida dell’Autorità, all’art. 14 della delibera EEN 9/11, impongono che i controlli si svolgano a campione, sulla singola richiesta e non sull’intera attività del soggetto istante. Il GSE, invece, ha avviato l’annullamento per trentasei provvedimenti, imponendo in dieci giorni la produzione di documentazione ulteriore, e ha notificato in due soli giorni altre sei comunicazioni per centoundici richieste complessive. L’attività di verifica si è così tramutata in controllo generico e generalizzato.

Anche il provvedimento di restituzione degli incentivi, qualificato come autotutela esecutiva, è viziato in via derivata. L’accoglimento dell’appello e l’annullamento dei due atti soddisfano pienamente l’interesse alla conservazione dei benefici, assorbendo le ulteriori censure. Le spese del doppio grado sono compensate.