Autotutela GSE sui certificati bianchi: servono vizi e motivazione (Cons. Stato n. 2758 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici annulla le approvazioni delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, fondandosi sulla mera incompletezza della documentazione già valutata in sede di accoglimento, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, e non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. L’annullamento d’ufficio richiede la dimostrazione dell’illegittimità degli atti presupposti e non può risolversi nella constatazione della mancata presentazione delle osservazioni richieste. Il termine ragionevole di diciotto mesi va verificato con riferimento a ciascun provvedimento annullato. L’attività di controllo sulle certificazioni deve svolgersi a campione, nel contraddittorio e sulla singola richiesta, senza tramutarsi in verifica generalizzata sull’intera attività dell’operatore. L’atto di restituzione degli incentivi, quale autotutela esecutiva, è travolto dai vizi dell’atto presupposto.

Il Fatto

Una società che opera come ESCo curava per i propri clienti le fasi del procedimento di attribuzione degli incentivi per l’efficienza energetica, compresa la rendicontazione tramite schede tecniche standardizzate. Tra il 2016 e il 2017 presentava trentasei richieste di verifica e certificazione, tutte accolte dal GSE. Nel marzo 2018 il Gestore avviava un procedimento di annullamento d’ufficio e, contestualmente, altre sei analoghe procedure, richiedendo in dieci giorni una documentazione ulteriore rispetto a quella già trasmessa.

Non essendo pervenute osservazioni, il GSE annullava le approvazioni e chiedeva la restituzione degli incentivi. La società impugnava davanti al TAR Lazio, che respingeva ricorso e motivi aggiunti. Proponeva quindi appello, censurando la qualificazione del potere esercitato, i termini dell’autotutela, l’affidamento, le modalità della richiesta documentale e l’atto di recupero.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rovescia la lettura del primo giudice. Depone per l’autotutela sia il dato formale, cioè la qualificazione espressa dell’atto ai sensi della legge n. 241/1990, sia soprattutto il dato sostanziale. Nella comunicazione di avvio il GSE non aveva evidenziato alcuna criticità emersa dalla verifica delle RVC, ma aveva richiamato il prevalente interesse pubblico al corretto riconoscimento dei vantaggi economici e chiesto ulteriori documenti. Nell’atto finale l’annullamento era disposto per l’unica ragione della mancata presentazione delle osservazioni.

Il provvedimento si risolve dunque in una rivalutazione della completezza dell’istruttoria già conclusa con esito positivo. La Sezione richiama la distinzione tra decadenza e autotutela elaborata dalla Adunanza Plenaria n. 18 del 2020: la prima copre le dichiarazioni non veritiere, l’inadempimento delle condizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti. Esorbita invece dall’istituto, per ricadere nell’autotutela, il caso in cui l’amministrazione riesamini la situazione dopo aver ritenuto sussistenti i presupposti, ingenerando un affidamento ragionevole. Nel caso concreto mancava qualsiasi contestazione di falsità o inadempimento.

Accertata la natura dell’atto, difettano i presupposti dell’autotutela. La motivazione è insufficiente, perché si limita a dare conto della mancata presentazione delle osservazioni senza argomentare sull’illegittimità delle approvazioni. Non è rispettato il termine di diciotto mesi per diciannove dei trentasei provvedimenti, adottati tra agosto e settembre 2016. Le Linee Guida dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, all’art. 14 della delibera EEN 9/11 del 2011, impongono controlli a campione, equi, in contraddittorio e riferiti alla singola richiesta: il Gestore non può trasformarli in controllo generalizzato sull’intera attività dell’operatore, né imporre una serie anomala di adempimenti.

Il GSE aveva invece coinvolto trentasei provvedimenti, con richiesta documentale di dieci giorni non prevista dalle Linee Guida, e in due giorni aveva notificato altre sei comunicazioni per centoundici RVC complessive. Il provvedimento di restituzione degli incentivi, qualificato come autotutela esecutiva, è affetto in via derivata dai medesimi vizi. L’appello è accolto, gli atti annullati; l’annullamento è pienamente satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici, con compensazione delle spese per la novità delle questioni.