Artato frazionamento fotovoltaico: decadenza GSE non è autotutela né sanzione (Cons. Stato n. 5678 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel settore degli incentivi alle fonti rinnovabili il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce specifica declinazione del divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento generale, e opera a prescindere da una previsione espressa contenuta nei singoli conti energia, avendo il d.m. 5 maggio 2011 solo natura ricognitiva di una fattispecie elusiva già esistente. La riconducibilità degli impianti a un medesimo centro di interessi, la vicinanza delle aree e la comunanza del titolo autorizzativo sono elementi sintomatici dell’unicità del progetto imprenditoriale, e l’autonomia dei singoli punti di connessione alla rete non esclude l’unicità sostanziale. Il provvedimento con cui il GSE ridetermina la tariffa a seguito di frazionamento non integra esercizio di autotutela, né assume natura sanzionatoria: è atto vincolato di accertamento della carenza dei requisiti, sicché non è invocabile alcun legittimo affidamento al mantenimento di benefici oggettivamente non dovuti.

Il Fatto

Il Gestore dei servizi energetici sottoponeva a controllo cento impianti fotovoltaici di potenza inferiore ai 100 kW, tutti nella titolarità di un’unica società, ubicati nella medesima area e realizzati in forza di un’unica autorizzazione regionale per un impianto di potenza complessiva pari a 10 MW. Venticinque impianti erano stati ammessi al secondo conto energia e settantacinque al terzo. All’esito dei procedimenti il GSE rilevava, per tutti, la violazione del divieto di artato frazionamento, considerandoli parti di un unico impianto di potenza superiore a 5000 kW, e rideterminava la tariffa spettante.

La società impugnava i settantacinque provvedimenti davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso con la sentenza n. 9385 del 16 maggio 2025. Proposto appello, la questione approda al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il motivo sull’autotutela. L’appellante sosteneva che il GSE avesse riesaminato elementi già valutati o valutabili e che i provvedimenti del 2021 fossero frutto di un ripensamento rispetto all’esito positivo del controllo del 2012-2013. La tesi non regge. Lo scambio di posta elettronica invocato a prova di un’intesa preventiva riguarda un quesito formulato in termini generali e astratti, senza riferimento all’iniziativa concreta. La relazione al progetto as built, che si limitava a collocare il singolo impianto all’interno di un parco fotovoltaico, descriveva ogni impianto come autonomo e di potenza pari a circa 99 kW, in coerenza con la domanda; la contemporanea pendenza delle istanze non imponeva un esame congiunto. Quanto al controllo precedente, la verifica del 2012-2013 aveva avuto ad oggetto profili impiantistici limitati e specifici, non sovrapponibili a quello successivo, incentrato sulla riconducibilità degli impianti a un’unica iniziativa imprenditoriale.

Il secondo motivo, sull’inesistenza di una base normativa del divieto di frazionamento, è respinto richiamando il consolidato orientamento del Consiglio di Stato: il divieto è declinazione dell’abuso del diritto, con la duplice finalità di evitare il contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e livello di incentivazione e di preservare i principi del risultato e della fiducia. Sul piano probatorio bastano fatti gravi, precisi e concordanti, desumibili dalla comunanza del titolo autorizzativo, dalla vicinanza delle aree e dal medesimo centro di interessi. La causale elusiva rileva per l’oggettiva artificiosità, anche in assenza di intento fraudolento.

Quanto all’asserita invasione delle competenze regionali, il GSE non ha sindacato il titolo autorizzativo, ma lo ha valorizzato come indice di unitarietà: l’autorizzazione riguardava un impianto di potenza di 10 MW, non una pluralità di piccoli impianti.

Il motivo sulla natura sanzionatoria dei provvedimenti è infondato: la decadenza dagli incentivi ha funzione ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato, è atto vincolato di accertamento e non integra la nozione sostanziale di pena elaborata dalla giurisprudenza EDU; la novella del 2020 ha solo assoggettato il potere ai presupposti dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, senza mutarne l’essenza. Infine, l’operatore professionale non può invocare il legittimo affidamento né la tutela proprietaria ex art. 1 Prot. 1 CEDU per conservare un vantaggio indebito, essendo l’azione di recupero obbligatoria ed essenziale al corretto funzionamento dei regimi di sostegno. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.