L’atto generale ARERA sui costi ammessi a tariffa va impugnato subito (Cons. Stato n. 1359 del 20.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti amministrativi generali che, fissando i criteri di ammissibilità di un beneficio economico, sono idonei a ledere in modo diretto le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari, devono essere impugnati nel termine di decadenza decorrente dalla pubblicazione, senza attendere l’adozione degli atti applicativi: la lesività si manifesta già con l’adozione dell’atto generale quando il contenuto dei provvedimenti successivi è da esso preordinato e vincolato. La determinazione con cui l’ARERA circoscrive, ex ante, il perimetro dei costi operativi riconoscibili in tariffa ha natura prescrittiva, anche se la platea dei destinatari è individuabile solo a posteriori, dopo la presentazione delle istanze. La rideterminazione degli importi riconosciuti in assenza di titolo giustificativo nella disciplina di settore non integra esercizio del potere di autotutela: difetta un provvedimento amministrativo di secondo grado e non trovano applicazione i presupposti e i termini dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Le argomentazioni di merito inserite dal giudice di prime cure dopo la declaratoria di inammissibilità sono prive di rilevanza giuridica e non costituiscono autonoma ratio decidendi soggetta a impugnazione.

Il Fatto

La società appellante, concessionaria del servizio di distribuzione del gas naturale in numerosi Comuni, ha chiesto all’ARERA il riconoscimento di costi operativi addizionali relativi ai sistemi di telelettura e telegestione e ai concentratori per gli anni 2017, 2018 e 2019. L’Autorità ha respinto l’istanza ritenendo i costi estranei al perimetro di ammissibilità delle raccolte TEL e CON.

La società ha impugnato la delibera di rigetto davanti al TAR Lombardia, estendendo poi l’impugnazione, con due ricorsi per motivi aggiunti, alla delibera di avvio del procedimento di rideterminazione dei costi riconosciuti per gli anni 2011-2016 e alla delibera conclusiva che ha imposto un conguaglio negativo. Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo per mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto e ha respinto nel merito le ulteriori censure. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la questione dell’atto lesivo. La determinazione direttoriale del 2020 non si limita a disciplinare i profili operativi delle istanze: la parte motiva distingue i costi ammissibili dai costi non ammissibili e ne definisce il perimetro, e il richiamo contenuto nel dispositivo a tali criteri concorre a definire il contenuto precettivo dell’atto. La determinazione ha quindi natura prescrittiva e ha circoscritto, per il triennio, i costi ammessi a riconoscimento aggiuntivo.

Essa è atto amministrativo generale, perché rivolta a una platea non determinabile ex ante ma solo dopo la presentazione delle istanze. Trova applicazione il principio, affermato da costante giurisprudenza, secondo cui gli atti generali sono impugnabili in via diretta quando il contenuto degli atti esecutivi è da essi preordinato e vincolato: già l’adozione consente di constatarne la lesività senza attendere l’atto applicativo. Il Collegio richiama, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2025, n. 9806 e Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4. Il carattere meramente esecutivo del provvedimento di rigetto e il tenore delle censure confermano l’immediata lesività della determinazione, che andava impugnata nel termine decorrente dalla pubblicazione. Il primo motivo è infondato.

Quanto al secondo motivo, le argomentazioni di merito aggiunte dal TAR dopo la declaratoria di inammissibilità sono prive di rilevanza giuridica, perché rese sul presupposto della preclusione processuale: non costituiscono ratio decidendi autonoma. Il motivo è quindi inammissibile per carenza di interesse, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2023, n. 10589.

Sul terzo motivo, il Consiglio esclude che la rideterminazione dei costi per gli anni 2011-2016 integri autotutela. Le delibere non evocano annullamento d’ufficio né richiamano la legge sul procedimento. Sul piano sostanziale, la decurtazione si fonda sull’estraneità dei costi addizionali al perimetro di ammissibilità, non sull’esito di un controllo di veridicità: il riconoscimento difettava di titolo giustificativo. La qualificazione giuridica spetta al giudice, anche d’ufficio, e non è coperta dal giudicato interno. Il motivo è respinto, con conferma della sentenza a diversa motivazione. Il quarto motivo, incentrato sull’individuazione dell’atto presupposto, è infondato: il riferimento alla determinazione del 2020 è un mero lapsus calami, ma resta l’omessa impugnazione dell’atto generale. Le spese sono compensate.