Buona fede nell’esecuzione della convenzione urbanistica e risarcimento del danno (TAR Lombardia n. 752 del 07.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica rientra tra gli accordi tra privati e pubblica amministrazione di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, con conseguente applicabilità dei principi civilistici di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto. Il dovere di buona fede, espressione del dovere di solidarietà, impone alla parte che si trovi in difficoltà nell’esecuzione di attivarsi per proporre alla controparte soluzioni che conducano a un risultato equivalente con costi minori, o quantomeno di prospettare un diverso equilibrio tra costi e utilità. La parte che, invece di attivarsi, rimanga inerte attendendo la scadenza dei termini convenzionali per invocare la decadenza e svincolarsi da un rapporto divenuto economicamente sconveniente viola il dovere di buona fede e risponde del danno cagionato.

Il Fatto

Un Comune e un Istituto religioso stipulano nel 2008 una convenzione urbanistica relativa a un Programma Integrato di intervento, articolato in due comparti: il primo destinato a edilizia residenziale convenzionata, il secondo alla cessione di un’area per la realizzazione di un plesso scolastico. L’Istituto si obbliga a eseguire le opere di urbanizzazione entro termini fissati dalla convenzione.

L’Istituto non realizza alcuna opera. Scaduti i termini, chiede al Comune di dichiarare la decadenza della convenzione e di riclassificare l’area nella originaria destinazione agricola, adducendo la crisi del mercato immobiliare. In un precedente giudizio, definito con sentenza del TAR e confermato dal Consiglio di Stato, l’Istituto ottiene la restituzione della somma versata a titolo di monetizzazione degli standard, mentre le sue domande di nullità e annullamento della convenzione vengono respinte. Il Comune agisce allora per l’accertamento dell’inadempimento degli obblighi di correttezza e buona fede e per la condanna al risarcimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto le eccezioni preliminari. Quella di improcedibilità per clausola arbitrale va qualificata come eccezione di difetto di giurisdizione ed è infondata: la clausola prevede la decisione secondo equità e l’art. 12 c.p.a. preclude il deferimento ad arbitri del potere di decidere secondo equità nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva. Infondata è anche l’eccezione di difetto di legittimazione attiva del Comune: le disposizioni sulla edilizia convenzionata rispondevano anche a interessi pubblicistici, come emerge dalla disciplina dei prezzi di alienazione e dei canoni di locazione, sicché l’operazione non era a esclusivo favore dell’Istituto.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la situazione di fatto accertata dalle precedenti pronunce, sulle cui statuizioni non impugnate in via incidentale si è formato il giudicato. In particolare, risulta accertata la piena consapevolezza dell’Istituto circa il vincolo di inedificabilità nella fascia di rispetto del depuratore, vincolo che l’Istituto aveva puntualmente rispettato nel proprio progetto. La tesi dell’inedificabilità di fatto del comparto è quindi smentita.

La vera ragione della mancata esecuzione va individuata in una nuova valutazione di convenienza economica, determinata dal mutamento delle condizioni di mercato. Ciò posto, il Collegio afferma che la convenzione urbanistica è riconducibile all’art. 11 della legge n. 241/1990, con applicabilità degli artt. 1175 e 1375 c.c. Il dovere di buona fede caratterizza ormai anche i rapporti tra privati e pubblica amministrazione, come conferma l’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990.

La condotta dell’Istituto non risponde a tale canone. Il dovere di buona fede non impone di sacrificare il proprio interesse, ma non consente di ignorare quello della controparte: se l’equilibrio originario non è più raggiungibile, la parte in difficoltà deve attivarsi per proporre soluzioni equivalenti, non rimanere inerte. L’Istituto, invece, si è avvalso delle disposizioni sui termini di durata, dettate anche a scopo sollecitatorio, per soddisfare il solo proprio interesse a svincolarsi da un rapporto divenuto sconveniente.

Accertato l’inadempimento, il Collegio procede alla quantificazione del danno. Esclude la voce relativa al costo presunto di reperimento di nuove aree, trattandosi di danno futuro ipotetico. Ritiene invece risarcibile la maggior spesa per l’acquisizione del terreno e per la liberazione dall’affittuario, liquidando equitativamente ai sensi dell’art. 1226 c.c. una somma onnicomprensiva di € 130.000. Il ricorso è accolto in parte, con compensazione delle spese di lite.