Clausola di salvaguardia e acquiescenza preclude l’impugnazione dei tetti di spesa sanitaria (TAR Campania n. 2642 del 31.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto con il quale la struttura sanitaria privata accreditata aderisce al modello predisposto dalla Regione, comprensivo della clausola di salvaguardia, integra gli estremi dell’acquiescenza ai provvedimenti regionali di determinazione dei tetti di spesa. Da tale condotta deriva la perdita della legittimazione a ricorrere e l’inammissibilità delle censure avverso gli atti di programmazione economica. La clausola è meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo che l’ordinamento ricollega agli atti univoci di accettazione degli effetti del provvedimento. La preclusione si estende agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture. Non sussiste contrasto con i principi di concorrenza del TFUE né con i parametri costituzionali invocati, prevalendo gli interessi pubblici al contenimento della spesa sanitaria.

Il Fatto

La società ricorrente eroga prestazioni specialistiche ambulatoriali per conto del Servizio Sanitario Regionale. Ha impugnato la delibera di giunta regionale con cui, per l’esercizio 2022, sono stati assegnati in via provvisoria i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture private accreditate, unitamente ad alcune note applicative.

La ricorrente lamentava il passaggio dai tetti di branca a quelli di struttura, il difetto di istruttoria, l’illegittimità del criterio fondato sulla spesa storica in violazione delle norme sulla concorrenza e l’illegittimità della clausola di rinuncia alle azioni. Chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE e la rimessione di questioni di legittimità costituzionale. La domanda cautelare era respinta con ordinanza della Sezione Prima.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma in via preliminare la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di atti unilaterali di natura regolatoria e dispositiva, espressione di potere pubblico regionale in materia sanitaria.

Nel merito, il Tribunale rileva che la ricorrente non ha contestato la presenza della clausola di salvaguardia, ma solo l’assenza di prova della stipula. Osserva che solo un contratto debitamente sottoscritto fonda la pretesa sostanziale e la legittimazione a ricorrere, poiché le prestazioni erogate senza contrattualizzazione del rapporto sarebbero prive di titolo giustificativo.

Richiamando la giurisprudenza del Cons. Stato n. 4076/2023, il Collegio qualifica la fattispecie come schema tipico dell’acquiescenza: l’adesione al contratto è comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti dei provvedimenti. La clausola di salvaguardia è quindi meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria. L’eventuale clausola di riserva apposta dalla struttura non è contemplata nel modello contrattuale e deve intendersi non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo, come affermato da Cons. Stato n. 321/2018, n. 6569/2020, n. 8127/2021 e n. 8451/2021.

Il Tribunale esclude il contrasto della disciplina degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. 502/1992 con i principi di concorrenza del diritto dell’Unione e con i parametri costituzionali, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi al contenimento della spesa sanitaria. Non sussistono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE né per la rimessione alla Corte costituzionale.

La preclusione si estende anche agli atti di ripartizione del budget tra le ASL e le strutture, per il tenore testuale della clausola e per ragioni di coerenza sistematica. Il ricorso è pertanto dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese in ragione della decisione in rito e della novità delle questioni.