Clausola di salvaguardia e acquiescenza precludono l’impugnazione dei tetti di spesa sanitaria (TAR Campania n. 4886 del 01.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione del contratto con l’azienda sanitaria, comprensivo della clausola di salvaguardia imposta dalla Regione, integra il modello tipico dell’acquiescenza: il soggetto accreditato accetta espressamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e rinuncia alle azioni già intraprese o esperibili. Ne deriva la carenza di legittimazione a impugnare gli atti regionali di programmazione economica del settore sanitario, con conseguente inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti. La preclusione si estende agli atti con cui il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture, non autorizzando il tenore testuale della clausola distinzioni in base all’autorità che fissa il tetto. L’eventuale riserva apposta dalla struttura non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento e deve intendersi come non apposta. L’adesione volontaria al contratto suggella l’accettazione della posizione prioritaria dell’obiettivo di contenimento della spesa pubblica.

Il Fatto

Una società che gestisce una struttura sanitaria privata accreditata con il servizio sanitario regionale per la branca di radiologia impugna i provvedimenti con cui la Regione Campania ha assegnato per il 2022 i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa alle strutture accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale. La ricorrente contesta il passaggio dal sistema dei tetti di branca a quello dei tetti di struttura, calcolati secondo il criterio della spesa storica.

Con motivi aggiunti impugna anche il decreto dirigenziale che approva il consuntivo 2022, deducendo la persistenza del medesimo criterio di calcolo, l’inidoneità dei dati posti a base della programmazione e l’illegittimità derivata degli atti attuativi. La ASL eccepisce il difetto di giurisdizione, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia, il proprio difetto di legittimazione passiva e l’infondatezza nel merito; la Regione eccepisce anch’essa l’inammissibilità per la clausola.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la giurisdizione del giudice amministrativo, vertendo la controversia sulla determinazione dei tetti di spesa e sugli atti connessi e consequenziali, richiamando T.A.R. Napoli, Sez. I, n. 6679 del 25 ottobre 2021.

Nel merito dell’eccezione, il Tribunale rileva che la sottoscrizione dei contratti con la ASL è documentata in atti e comunque ammessa dalla stessa ricorrente, che ha chiesto di considerare la clausola illegittima e di disapplicarla in quanto vessatoria. Osserva inoltre che, se la sottoscrizione mancasse, non sarebbe comunque configurabile una condizione dell’azione: non si potrebbe parlare di struttura accreditata incisa dalle determinazioni sui tetti di spesa.

La clausola di salvaguardia imposta dalla Regione negli schemi contrattuali prevede l’accettazione espressa dei provvedimenti di determinazione dei tetti e delle tariffe e la rinuncia alle impugnazioni già intraprese o esperibili. Il Collegio richiama la lettura del Consiglio di Stato secondo cui, in ipotesi analoghe, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, essendo l’assenso alla stipulazione comportamento univocamente indicativo della volontà di accettare gli effetti del provvedimento (Cons. Stato n. 4076/2023; Cons. Stato, Sez. III, n. 6983 del 18 ottobre 2021; Cons. Stato, Sez. III, n. 170 del 13 gennaio 2025).

La struttura sostiene di aver sottoscritto al solo fine di non incorrere nella sospensione dell’accreditamento, con riserva di ogni tutela. Il Tribunale esclude che una siffatta riserva possa operare: non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento e deve intendersi come non apposta, risultando inidonea a impedire la formazione dell’accordo (Cons. Stato n. 321/2018; n. 6569/2020; n. 8127/2021; n. 8451/2021).

Il Collegio esamina poi le censure di contrasto con i principi di concorrenza e con il diritto dell’Unione. Rileva che il particolare regime giuridico degli accreditati con il servizio sanitario regionale, che operano in regime di libera concorrenza, non consente di ravvisare alcun contrasto degli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 con i principi unionali invocati, per la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale. Esclude quindi i presupposti per il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE e i dubbi di legittimità costituzionale, richiamando Corte cost. n. 356 del 23 luglio 1992 sulla necessità di commisurare la spesa alle effettive disponibilità finanziarie.

La preclusione si estende agli atti di ripartizione del budget tra ASL e strutture, sia per il tenore testuale della clausola, che non autorizza distinzioni, sia per coerenza sistematica tra programmazione regionale a monte e provvedimenti attuativi a valle. Il ricorso e i motivi aggiunti sono pertanto dichiarati inammissibili, con compensazione integrale delle spese, avuto riguardo al non ancora consolidato orientamento giurisprudenziale al momento della proposizione.