Compensazione aumento prezzi materiali e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. n. 2934 del 05.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di modifiche o deroghe al prezzo chiuso nei contratti di appalto pubblico, la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le volte in cui l’amministrazione non abbia ancora adottato un provvedimento finale, esplicito e incondizionato di riconoscimento del diritto. Fino a quel momento il privato vanta una posizione di interesse legittimo pretensivo, non già di diritto soggettivo. La sola rilevazione, da parte del Ministero competente, dell’aumento dei costi dei materiali oltre il limite del 10 per cento e la contabilizzazione degli stessi da parte della direzione dei lavori non bastano a far sorgere il diritto alla revisione in capo all’appaltatore. Il discrimine tra le due giurisdizioni dipende, di norma, dall’esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite spetta al giudice ordinario. Ove il contratto nulla disponga, la controversia va devoluta al giudice amministrativo.

Il Fatto

La società appaltatrice ha evocato in giudizio dinanzi al Tribunale di Catania il consorzio committente, chiedendo il pagamento delle somme richieste a titolo di compensazione per l’aumento del prezzo dell’acciaio in relazione ad appalti autostradali, con interessi dal dovuto. La pretesa si fondava sull’assunto che il materiale rientrasse tra quelli previsti dai decreti ministeriali e che la variazione dei prezzi avesse superato la soglia del 10 per cento rispetto ai prezzi originari, con conseguente diritto alla compensazione.

Il Tribunale, respinte nel merito le ulteriori domande risarcitorie, ha dichiarato il difetto di giurisdizione, ritenendo che la materia ricadesse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma primo, lettera e), n. 2 c.p.a. e che l’amministrazione non avesse mai riconosciuto il debito. Riassunto il giudizio, il TAR Catania ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che, una volta adottato il decreto ministeriale di accertamento dell’aumento e contabilizzati i costi, verrebbe meno ogni discrezionalità dell’amministrazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’art. 133, primo comma, lettera e), n. 2 c.p.a., nella formulazione in vigore alla data di instaurazione della causa, devolveva alla giurisdizione esclusiva le controversie relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4, d.lgs. 163/2006. Tale ultima disposizione ha sostituito, recependone il contenuto, le previsioni del comma 4 bis dell’art. 26 legge n. 109/1994, introdotto dall’art. 1, comma 550, legge n. 311/2004 e poi abrogato dall’art. 256 d.lgs. 163/2006: norma che, in deroga al prezzo chiuso e al divieto di revisione, prevedeva la compensazione in caso di variazioni superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero, nel limite delle risorse disponibili.

Dal percorso normativo e dal contenuto sostanzialmente coincidente delle disposizioni succedutesi nel tempo, la Corte ricava che le controversie in tema di modifiche o deroghe al prezzo chiuso erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo già nel regime anteriore all’entrata in vigore dell’art. 133, lett. e), n. 2, c.p.a., come affermato da Cass. Sez. Un. n. 19567/2011. La giurisdizione esclusiva postula tuttavia che l’amministrazione abbia agito come autorità, esercitando un potere amministrativo, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e dalle stesse Sezioni Unite.

Il discrimine tra le due giurisdizioni è condizionato, di norma, dall’esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta: in tal caso, nella fase precedente a un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se invece il contratto contempla un potere vincolato, la lite è devoluta al giudice ordinario. Se nulla ha disposto il contratto, la controversia spetta al giudice amministrativo, poiché il diritto dipende da un provvedimento di riconoscimento dell’amministrazione e, prima di tale momento, il privato può vantare solo un interesse legittimo pretensivo.

Nel caso concreto, dall’esame dei contratti di appalto è emerso che le parti avevano stipulato in regime di prezzo chiuso, senza alcuna possibilità di revisione, e che all’epoca dell’affidamento dei lavori non erano in vigore i commi che contemplavano la compensazione per l’aumento dei costi dei materiali. Non può quindi ritenersi che, per la sola rilevazione ministeriale dell’incremento oltre il 10 per cento e per la contabilizzazione da parte della direzione dei lavori, fosse già sorto il diritto alla revisione: mancava un provvedimento finale, esplicito e incondizionato di riconoscimento della pretesa, avendo il committente espresso solo una generica disponibilità subordinata alla verifica di compatibilità finanziaria. Le parti sono state rimesse dinanzi al TAR Catania, con riassunzione nel termine di legge.