Concessione di suolo pubblico per cabine digitali e pubblicità: necessaria la gara (Cons. Stato n. 5940 del 21.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento diretto a un solo operatore economico dell’uso di suolo pubblico per la collocazione di manufatti destinati, oltre che al servizio di telefonia, alla raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari integra un’occasione di guadagno su una risorsa scarsa e impone, ai sensi dell’art. 12, par. 1, direttiva 2006/123/CE e dell’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 59/2010, lo svolgimento di un procedimento di evidenza pubblica a confronto competitivo. La concessione di suolo pubblico originariamente rilasciata per il servizio pubblico universale di telefonia non può estendersi tout court alla raccolta pubblicitaria a fini commerciali, né alla delocalizzazione delle cabine. È legittimato e ha interesse a ricorrere l’operatore del settore pubblicitario, senza che gli si possa pretendere la preventiva costituzione di un raggruppamento con un operatore di telefonia, essendo la relativa allegazione precisabile nel corso del giudizio. L’associazione di categoria è invece inammissibile per difetto di legittimazione quando opera in conflitto con un associato.

Il Fatto

Un Comune approva con deliberazione di Giunta le linee di indirizzo per un accordo di collaborazione con una società di telefonia, finalizzato alla sostituzione di 468 cabine telefoniche con nuove cabine digitali che, oltre al servizio di telefonia, diffondono messaggi pubblicitari e informazioni istituzionali. L’accordo individua in una società partner pubblicitaria la beneficiaria dello sfruttamento pubblicitario.

Tre imprese operanti nella gestione di impianti pubblicitari su suolo pubblico e un’associazione di categoria impugnano la delibera con ricorso straordinario, poi trasposto davanti al TAR. Il Tar Lombardia dichiara inammissibile il ricorso per difetto di interesse. Le società propongono appello; le due controinteressate appelli incidentali sulla legittimazione e sull’interesse.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce in via preliminare la natura dell’operazione: le nuove cabine erogano servizi di pubblica utilità, ma anche pubblicità privata, con personalizzazione del messaggio. Non vi è continuità tra la concessione originaria, limitata al servizio pubblico universale di telefonia, e la nuova concessione, che amplia il contenuto alla diffusione pubblicitaria e consente di ricollocare le cabine al di fuori dei siti originari.

Sugli appelli incidentali, la Corte applica il precedente Sez. V n. 5602 del 27 giugno 2025: ha titolo a impugnare l’affidamento senza gara l’operatore del settore cui afferisce l’oggetto del contratto. Le forme aggregative non devono essere precostituite ex ante, essendo ignoti i connotati della futura gara. Le censure di Urban Vision e Telecom sono respinte, perché muovono dal presupposto, infondato, che l’operazione riguardi solo la telefonia.

Quanto alla legittimazione dell’associazione di categoria, difetta il carattere rappresentativo, poiché una controinteressata è impresa del medesimo settore: sussiste conflitto di interessi con un associato, con declaratoria di inammissibilità.

Nel merito, il TAR aveva escluso l’interesse ritenendo necessaria la disponibilità di un partner tecnologico. La Corte ritiene il motivo fondato: l’interesse a ricorrere consiste nella chance partecipativa alla gara non bandita, e la clausola di non esclusività non assicura alcuna aspettativa giuridicamente vincolante né elide la riduzione del mercato locale.

Sul secondo motivo, la Corte applica la direttiva Bolkestein e l’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 17 del 2021 e la Adunanza Plenaria n. 5 del 2013: la pubblicità è mercato contendibile e il suolo destinato agli impianti è risorsa contingentata. La concessione in esclusiva a un solo operatore viola i principi di concorrenza, non discriminazione e parità di trattamento. Né vale l’esclusione dei servizi di comunicazione elettronica, poiché l’operazione eccede tale ambito e ricade nei servizi che forniscono contenuti. La scelta del partner privato, anche in ipotesi di partenariato pubblico-privato, non può prescindere da un confronto competitivo.

L’appello è accolto e la delibera e l’accordo sono annullati; le spese del doppio grado sono compensate.