Concessioni balneari: proroga automatica e annullabilità degli atti non impugnati (Cons. Stato n. 6835 del 07.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli atti amministrativi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, adottati in applicazione di norme nazionali contrastanti con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, sono tamquam non essent e non richiedono impugnazione. Diversa è l’ipotesi in cui l’amministrazione dia corso a una procedura selettiva: in tal caso la violazione del diritto eurounitario assume natura mediata e il provvedimento è affetto da annullabilità ex art. 21-octies della legge n. 241/1990 e artt. 29 e 41 c.p.a., con conseguente onere di impugnazione nel termine decadenziale di sessanta giorni. L’azione di accertamento non può essere strumentalmente utilizzata per eludere il decorso di tale termine.

Il Fatto

Una società costituita nell’aprile 2024 chiede a un Comune di indire gare pubbliche per l’affidamento di quattro concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, assumendone l’avvenuta scadenza. Il Comune risponde con una nota nella quale rappresenta che le procedure si erano già concluse, con il rilascio delle concessioni dal 2021, e che per le aree oggetto di domande concorrenti si sarebbe proceduto mediante gara tra i richiedenti.

La società impugna la nota, unitamente agli atti con cui il Comune avrebbe esteso le concessioni fino al 2033, chiedendo la disapplicazione delle norme nazionali sulle proroghe. Il TAR Lazio dichiara il ricorso in parte inammissibile per carenza di interesse, quanto alla nota ritenuta ricognitiva, e in parte irricevibile per tardività quanto agli altri atti. La società appella, deducendo tra l’altro la natura non provvedimentale e l’inesistenza degli atti di proroga.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la decisione di primo grado. La nota dell’11 settembre 2024 ha natura meramente ricognitiva: con essa l’amministrazione ha solo illustrato che le procedure per le aree richieste si erano da tempo concluse. Si tratta di atto confermativo, che non innova le situazioni giuridiche e non arreca autonoma lesione. La società, costituita solo il 5 aprile 2024, vanta un interesse di mero fatto rispetto ad atti adottati prima della sua esistenza, inidoneo a fondare la legittimazione ad agire.

Il Collegio ribadisce che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali, in contrasto con l’art. 49 TFUE e l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non producono alcun effetto giuridico e non necessitano di impugnazione. Nel caso di specie, tuttavia, il Comune non si è limitato a prorogare: ha dato corso a una vera e propria procedura selettiva, con delibera di avvio, determina di approvazione degli avvisi, pubblicazione ai sensi dell’art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione e, in presenza di domande concorrenti, gara ai sensi dell’art. 37 cod. nav.

La Corte distingue la violazione immediata del diritto eurounitario da quella mediata. Nel primo caso l’atto si pone in diretto contrasto con la norma europea; nel secondo l’atto è adottato sulla base di una norma nazionale asseritamente incompatibile. In entrambe le ipotesi il regime è quello dell’annullabilità, non della nullità, perché l’art. 21-septies della legge n. 241/1990 codifica in numero chiuso le cause di nullità e tra esse non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione.

Ne discendono due conseguenze: sul piano processuale, l’onere di impugnare il provvedimento entro il termine decadenziale di sessanta giorni; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dare esecuzione all’atto, salvo autotutela. Il principio di certezza del diritto, richiamato anche dalla giurisprudenza europea, impedisce che assetti consolidati siano rimessi in discussione dopo l’esaurimento dei mezzi di tutela. Poiché la società non contesta il potere di concessione in sé, ma il quomodo del suo esercizio, la domanda di accertamento proposta si risolve in uno strumento per eludere il termine decadenziale e va dichiarata inammissibile. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese.