Project financing, valutazione di convenienza e sindacato sulla discrezionalità tecnica (Cons. Stato n. 6836 del 08.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella procedura di finanza di progetto di cui all’art. 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016, la valutazione preliminare di fattibilità della proposta appartiene alla fase prodromica, antecedente all’indizione della gara, ed è connotata da ampia discrezionalità amministrativa e tecnica. La scelta del paradigma metodologico di confronto tra partenariato pubblico-privato e appalto tradizionale, non essendo predeterminata da alcuna fonte normativa o amministrativa, ricade nell’alveo della discrezionalità tecnica e non è censurabile se non nei limiti della manifesta irragionevolezza, illogicità o erroneità. Nella fase preliminare il proponente vanta una mera aspettativa di fatto, non giuridicamente tutelabile. Ne consegue l’esclusione di ogni responsabilità, provvedimentale o comportamentale, dell’amministrazione, e l’inammissibilità delle questioni pregiudiziali relative a una fase sottratta all’ambito applicativo delle direttive europee in materia di ricorsi.

Il Fatto

Una società ha manifestato nel maggio 2022 all’azienda ospedaliera l’interesse a presentare una proposta di partenariato pubblico-privato ex art. 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016 per la progettazione e costruzione di un nuovo presidio ospedaliero. L’azienda ha trasmesso la proposta alla Regione, competente a esprimere un parere vincolante su congruità e sostenibilità economico-finanziaria.

Dopo un articolato iter istruttorio, scandito da più versioni progettuali e da pareri tecnici, la Regione ha espresso parere negativo il 25 settembre 2024 e l’azienda ha chiuso il procedimento con esito sfavorevole il 30 settembre 2024. Il TAR Piemonte ha respinto il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti. La società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Il parere regionale negativo si fonda su due nuclei concorrenti: la carenza di copertura finanziaria dell’intervento e la ritenuta non convenienza dello schema di partenariato rispetto all’appalto tradizionale. L’incremento dei costi e del contributo pubblico a fondo perduto, rispetto allo stanziamento deliberato dalla Giunta, rende l’operazione priva di quadratura finanziaria: la sua eventuale integrazione resta scelta di merito amministrativo, sottratta al sindacato giurisdizionale.

Sul versante metodologico, il Collegio ha escluso che il modello del Public sector comparator costituisca un paradigma vincolante: si tratta di strumento orientativo, caratterizzato da un ineliminabile tasso di soggettività nella quantificazione dei rischi. La rivisitazione operata dal secondo advisor si presenta solida e argomentata, fondandosi sull’analisi della serie storica degli appalti desumibile dalla banca dati ANAC.

Le censure tecniche sono state singolarmente confutate: l’asimmetria dei ribassi d’asta ha perso rilievo alla luce dell’intervenuta pronuncia della Corte di giustizia che ha dichiarato incompatibile con il diritto unionale il diritto di prelazione del promotore; la neutralità fiscale non assume rilievo decisivo; l’omessa inclusione dei rischi di gestione risponde a esigenze di omogeneità dei valori comparati. In nessuno scenario valutativo si è giunti a un giudizio incondizionatamente positivo della proposta, stante la persistente carenza della matrice di allocazione dei rischi.

Quanto al preavviso di rigetto, il Collegio ha ribadito l’inapplicabilità dell’art. 10-bis legge n. 241/1990 alla procedura di project financing, in ragione della specialità della disciplina, richiamando la giurisprudenza amministrativa sul punto. Le interlocuzioni assidue tra le parti confermano la correttezza del contegno procedimentale.

Le questioni pregiudiziali di compatibilità con il diritto unionale sono state dichiarate inammissibili: la fattispecie inerisce a un segmento antecedente alla valutazione positiva di fattibilità e all’indizione della gara, sottraendosi all’ambito applicativo delle direttive sui ricorsi. Il difetto di legittimo affidamento esclude, infine, ogni profilo di responsabilità provvedimentale e comportamentale.