Sindacato limitato sulla scelta dei lotti nell’accordo quadro (TAR Emilia-Romagna n. 828 del 02.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La configurazione dei lotti in una procedura di gara è espressione tipica della discrezionalità tecnica della stazione appaltante e non è sindacabile nel merito dal giudice amministrativo se non per profili di macroscopica illogicità, irrazionalità o erroneità, ovvero per evidente travisamento dei fatti. L’accorpamento in un unico lotto di farmaci biologici aventi il medesimo principio attivo (codice ATC di V livello), stessa forma farmaceutica, via di somministrazione e dosaggio non è di per sé illegittimo, pur in presenza di differenze tra le specialità medicinali. La scelta di stipulare un accordo quadro multi-operatore, con ripartizione della fornitura in quote percentuali tra più aggiudicatari, risponde all’esigenza di garantire l’accesso a più opzioni terapeutiche, prevenire i rischi di carenza dei farmaci e assicurare la continuità terapeutica e la libertà prescrittiva del medico. Il principio di appropriatezza prescrittiva non si traduce nel diritto alla creazione di lotti esclusivi per un determinato farmaco, ma nella possibilità di prescrivere un prodotto di pari efficacia e meno oneroso, salve specifiche e motivate esigenze terapeutiche.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di AIC di immunoglobuline umane sottocutanee al 20%, impugnava gli atti della gara indetta dalla centrale di committenza per la fornitura di medicinali 2026-2028, limitatamente al lotto n. 130, avente ad oggetto immunoglobuline umane normali per somministrazione extravascolare. La legge di gara prevedeva la stipula di un accordo quadro multi-operatore con i primi tre classificati, con ripartizione della fornitura nelle quote del 60%, 30% e 10%, ovvero in misura ridotta in caso di mancata partecipazione di più operatori.

La ricorrente, risultata seconda in graduatoria, contestava l’accorpamento in un unico lotto di farmaci da lei ritenuti non sovrapponibili sotto molteplici profili clinici e farmacologici, chiedendo la previsione di un lotto in esclusiva come avvenuto per altri prodotti, e censurava la fissazione di percentuali di aggiudicazione diverse dal 100% per tutti gli aggiudicatari. Con motivi aggiunti impugnava anche l’aggiudicazione dell’accordo quadro in favore della controinteressata nella misura del 70%.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente osservato che le scelte di progettazione e configurazione dei lotti da porre in gara costituiscono tipica espressione della discrezionalità della stazione appaltante, non attenendo alla valutazione delle offerte, e sono quindi sindacabili solo in presenza di vizi macroscopici di illogicità o irragionevolezza. Nel caso di specie, la scelta di accorpare le immunoglobuline sottocutanee al 20% in un unico lotto è stata ritenuta ragionevolmente giustificata dall’identità del principio attivo, della forma farmaceutica, della via di somministrazione e del dosaggio, elementi che rendono i farmaci sovrapponibili pur nelle loro differenze.

La Corte ha evidenziato la piena ragionevolezza del modello di accordo quadro multi-aggiudicatario, funzionale a garantire alle aziende sanitarie l’accesso a più opzioni terapeutiche e a minimizzare i rischi di carenza dei farmaci, frequenti per i prodotti biologici derivati dal plasma. Il meccanismo plurimo consente, inoltre, di salvaguardare la libertà prescrittiva del medico e la continuità terapeutica, che restano garantite dalla disponibilità di più prodotti aggiudicati, superando le criticità che potrebbero derivare da un lotto con aggiudicatario unico.

Quanto alla dedotta violazione della disciplina sui farmaci biosimilari, il Collegio ha rilevato l’insussistenza del presupposto applicativo: i prodotti in gara non sono farmaci biosimilari e la norma invocata costituisce previsione speciale per questi ultimi. Ha inoltre escluso la illegittimità dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023 nella parte in cui consente la fissazione di percentuali di affidamento, ricordando che tale previsione è finalizzata ad assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei contratti attuativi ed è stata correttamente applicata dalla stazione appaltante.

Il principio di appropriatezza prescrittiva, ha concluso il Tribunale richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, non comporta l’obbligo per il servizio sanitario di fornire tutti i prodotti esistenti sul mercato per una determinata patologia: il diritto alla salute è finanziariamente condizionato e la garanzia si sostanzia nella funzionalità della prescrizione alla necessità terapeutica, senza oneri aggiuntivi conseguenti alle dinamiche di mercato. Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna della ricorrente alle spese.