Legittimo il controllo GSE sull’addizionalità anche dopo l’approvazione della PPPM (Cons. Stato n. 2411 del 23.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Gestore dei servizi energetici è titolare, in ogni fase del procedimento, del potere-dovere di verificare la spettanza degli incentivi e l’addizionalità dei risparmi energetici. L’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura costituisce requisito necessario ma non sufficiente all’emissione dei titoli di efficienza energetica, poiché il positivo riscontro delle singole richieste di verifica e certificazione è oggetto di autonoma istruttoria. Il provvedimento che accerta la carenza di addizionalità è espressione di un potere di controllo vincolato e integra una fattispecie di decadenza, non di autotutela, con conseguente inapplicabilità dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e dei relativi limiti temporali e di ponderazione degli interessi. La richiesta di restituzione degli incentivi già erogati costituisce atto necessitato ed esecutivo rispetto all’accertata non spettanza.

Il Fatto

Una società di servizi energetici otteneva l’approvazione di una proposta di progetto e di programma di misura per un intervento di efficientamento su un impianto frigorifero industriale e, tra il 2010 e il 2014, il riconoscimento di quattro richieste di verifica e certificazione, con emissione di complessivi 5.903 titoli di efficienza energetica. All’esito del controllo sulla quinta richiesta, il Gestore accertava la carenza di documentazione comprovante l’addizionalità dell’intervento, l’erroneità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi e l’erroneità della vita tecnica dell’impianto, adottando nel febbraio 2017 un provvedimento di decadenza e il rigetto della richiesta.

La società, succeduta nel frattempo nella posizione dell’originaria titolare, impugnava gli atti davanti al TAR Lazio, che respingeva ricorso e motivi aggiunti. Proponeva quindi appello, deducendo l’illegittimità del riesame di valutazioni già espresse e la violazione dei limiti all’esercizio del potere di autotutela.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello. Anzitutto chiarisce che l’attività di controllo può riguardare anche documentazione pregressa, rinvenendovi elementi valutativi non valorizzati in precedenza: i nuovi elementi istruttori ben possono consistere nella prima effettiva percezione della rilevanza di contenuti già acquisiti al procedimento. Di qui la qualificazione dell’atto come decadenza e non come provvedimento di secondo grado, con la conseguente estraneità della disciplina dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 (richiamando Ad. Plen. n. 18/2020).

Il Collegio nega che possa configurarsi un affidamento tutelabile. In tema di erogazione di risorse pubbliche la posizione del privato è recessiva rispetto all’interesse collettivo al corretto utilizzo dei meccanismi incentivanti, e la presentazione di un’autodichiarazione sui risparmi non può fondare alcun legittimo affidamento, essendo l’operato del Gestore influenzato proprio da quella rappresentazione unilaterale.

La Corte ribadisce che la PPPM è requisito necessario ma non sufficiente: tra l’approvazione del programma e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente, e l’addizionalità va verificata per ciascuna richiesta (richiamando Cons. Stato, sez. II, n. 4177 del 2025, n. 6823 del 2025 e n. 4983 del 2022). Le valutazioni tecniche del Gestore sono connotate da ampia discrezionalità tecnica, sindacabili solo per manifesta irrazionalità o travisamento dei fatti, vizi non riscontrati nel calcolo dei consumi ex ante ed ex post, nella vita tecnica ventennale e nella scorporabilità dei due interventi.

Quanto all’addizionalità economica, il Gestore ha accertato che l’intervento avrebbe generato un risparmio annuo superiore alla spesa sostenuta anche in assenza del regime di sostegno. Il richiamo ai regolamenti di esenzione in materia di aiuti di Stato è giudicato inconferente, poiché il meccanismo dei certificati bianchi non rientra in quel quadro. Infine, i commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 non si applicano ai procedimenti già conclusi, in forza del principio tempus regit actum.