Convenzione urbanistica, risoluzione per inadempimento e termine di prescrizione (TAR Emilia-Romagna n. 1066 del 30.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola risolutiva espressa contenuta in una convenzione urbanistica — accordo ad oggetto pubblico ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990 — è soggetta all’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dal verificarsi dell’inadempimento e non già dal rilascio del bene. La qualificazione dell’atto amministrativo come decadenza non è vincolante per il giudice, che deve procedere alla sua riqualificazione in termini di risoluzione di diritto per inadempimento. Il potere dell’amministrazione di avvalersi di tale clausola non è indisponibile né imperscrittibile, ma si estingue per inerzia protratta oltre il termine legale. L’ampia giurisdizione esclusiva del g.a. in materia di accordi pubblici copre anche le domande di accertamento della proprietà e di prescrizione del diritto a trattenere la penale.

Il Fatto

Nel 1996 il Comune alienava a un’impresa, a prezzo agevolato, un lotto di terreno ricompreso in un piano particolareggiato di iniziativa pubblica, destinato a insediamento artigianale-industriale. La convenzione richiamava il regolamento comunale e poneva a carico del cessionario l’obbligo di richiedere il titolo edilizio entro sei mesi e di avviare i lavori di costruzione entro un anno. Il lotto veniva poi trasferito a più società del medesimo gruppo fino all’attuale ricorrente.

Nel 2018 la società chiedeva l’autorizzazione alla vendita dell’area. L’Unione dei Comuni avviava invece un procedimento di decadenza, rilevando che l’area non era mai stata edificata. Con provvedimento dirigenziale del 2020 respingeva l’istanza di vendita, dichiarava la decadenza dalla convenzione, disponeva la retrocessione del bene al patrimonio comunale e tratteneva l’intero corrispettivo a titolo di penale. La società impugnava l’atto, deducendo l’errata interpretazione degli obblighi convenzionali e, in via subordinata, la prescrizione del diritto di avvalersi della clausola risolutiva e del potere sanzionatorio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione giuridica della convenzione e del potere esercitato. La convenzione urbanistica rientra nella categoria degli accordi sostitutivi o sul contenuto del provvedimento, ai quali si applicano, in quanto compatibili, i principi generali del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Ne deriva, ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, e lett. f), cod. proc. amm., l’ampia giurisdizione esclusiva del g.a. sull’intera vicenda, comprese la formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo. L’eccezione di parziale difetto di giurisdizione è quindi infondata.

Quanto al primo motivo, il Tribunale rileva che il tenore letterale degli artt. 6 e 8 della convenzione collega funzionalmente la cessione dell’area all’insediamento di nuove attività produttive, attraverso la realizzazione di fabbricati. La tesi della ricorrente, secondo cui gli impianti potrebbero consistere in meri depositi senza opere, non è condivisibile. La prolungata inerzia dell’amministrazione nel pretendere l’adempimento non può prevalere sul chiaro contenuto letterale dell’accordo.

Il punto decisivo è però un altro. L’atto impugnato, al di là della qualificazione formale di decadenza, deve essere riqualificato come risoluzione di diritto ex art. 1456 cod. civ. per inadempimento degli obblighi convenzionali. La qualificazione operata dall’amministrazione non è vincolante per il giudice. Il Collegio non condivide l’assunto dell’atto, secondo cui si tratterebbe di un potere autoritativo “irrinunciabile, indisponibile e imperscrittibile”: la decadenza, come chiarito dall’Adunanza plenaria n. 18 del 2020 e dalla Corte costituzionale n. 247 del 2020, presuppone un’espressa previsione di legge, un carattere vincolato del potere e specifiche condizioni, del tutto assenti nella specie.

La clausola risolutiva espressa attribuisce al contraente un diritto potestativo, soggetto all’ordinario termine decennale di prescrizione ai sensi degli artt. 2934 e 2935 cod. civ., con decorrenza dal momento in cui il diritto poteva essere fatto valere. La convenzione non prevede termini di efficacia: i diritti del Comune si sono pertanto prescritti, in assenza di fatti interruttivi, nel mese di ottobre 2016, così come il diritto di dichiarare la risoluzione. Il secondo motivo è fondato e assorbente. Il ricorso è accolto e il provvedimento annullato, con condanna solidale delle amministrazioni alle spese.