Convenzioni per opere pubbliche a cura del privato e codice dei contratti (TAR Toscana n. 1403 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le convenzioni con le quali un privato si impegna, a sua totale cura e spesa e previo ottenimento delle autorizzazioni, a realizzare un’opera pubblica prevista negli strumenti urbanistici rientrano nell’ambito applicativo dell’art. 56, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023, che esclude l’applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici ai settori ordinari. L’esclusione opera anche quando il privato ricava dal contratto un’utilità economicamente valutabile, purché manchi una controprestazione remunerativa a carico dell’amministrazione: il contratto è gratuito ma non liberale e resta sottratto alle procedure di evidenza pubblica per la fase di individuazione del contraente e per quella esecutiva, dovendosi applicare i soli principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 D.Lgs. n. 36/2023. Il prolungamento della durata della concessione, derivando direttamente dal regolamento comunale e non da una prestazione sinallagmatica posta a carico dell’ente, non muta tale qualificazione. La delibera di giunta che imponga l’applicazione integrale del Codice a siffatte fattispecie è pertanto illegittima per violazione e falsa applicazione degli artt. 13 e 56 D.Lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

Le società ricorrenti sono titolari di concessioni su agri marmiferi nel territorio del Comune di Carrara. In attuazione dell’art. 21 del Regolamento comunale per la concessione degli agri marmiferi esse hanno sottoscritto convenzioni che prevedono un incremento della durata delle concessioni e, in cambio, l’obbligo di realizzare progetti di interesse generale sul territorio, con investimenti a proprio carico e lavorazione di almeno il 50% del materiale da taglio nel sistema produttivo locale.

Con la deliberazione di Giunta n. 235 del 09.07.2024 il Comune ha approvato un Disciplinare che, all’art. 2, impone alle imprese di applicare il D.Lgs. n. 36/2023 sia nella fase di individuazione dei soggetti esecutori sia in quella esecutiva. Le concessionarie hanno impugnato l’atto con tre ricorsi, poi riuniti, deducendo incompetenza della giunta, violazione della normativa regionale e regolamentare, eccesso di potere e lesione dell’affidamento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il primo motivo. La giunta comunale ha competenza residuale in forza degli artt. 42, 48 e 107 D.Lgs. n. 267/2000 e può adottare atti di indirizzo meramente attuativi di indirizzi consiliari o di norme primarie. La delibera si colloca nel solco del regolamento consiliare e delle disposizioni del Codice dei contratti; eventuali illegittimità attengono alla violazione di legge, non all’incompetenza.

Il nucleo della decisione è nei motivi terzo e quarto, accolti. Il Tribunale richiama la propria precedente pronuncia su un caso sovrapponibile (TAR Toscana, sez. II, n. 910 del 21.05.2025) e ricostruisce la fattispecie. Le imprese si sono obbligate a realizzare opere pubbliche su aree comunali, previo ottenimento delle autorizzazioni e in coerenza con gli strumenti urbanistici. Nessuna controprestazione grava sul Comune, che non riconosce sconti sul canone né diritti di sfruttamento delle opere.

La proroga della concessione costituisce un vantaggio economico per le imprese, ma non è il corrispettivo sinallagmatico delle opere: essa discende dall’art. 21, comma 7, del Regolamento. Il contratto è quindi gratuito e non liberale, con applicazione dell’art. 56 D.Lgs. n. 36/2023 e dell’art. 13, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023, che esclude il Codice per i contratti a titolo gratuito anche quando offrano opportunità di guadagno indiretto. Il Collegio richiama sul punto TAR Liguria n. 328 del 22.03.2023 e TAR Friuli-Venezia Giulia n. 377 del 28.10.2020.

L’annullamento dell’art. 2 si estende per effetto conformativo alle altre previsioni del Disciplinare che richiamano, esplicitamente o implicitamente, il Codice: gli artt. 4, 5, 6, 7, 8 e 9, relative a progettazione, gara ed esecuzione.

Il secondo motivo è infondato. Le clausole sugli obblighi economico-finanziari (investimento come importo minimo, divieto di contributi pubblici, decadenza e polizza fideiussoria) trovano piena aderenza nella legge regionale n. 35/2015, nella delibera consiliare n. 39/2021 e nelle convenzioni, che addossano il rischio di realizzazione al concessionario. Il ricorso è accolto nei limiti indicati; spese compensate.