Copertura finanziaria delle leggi e clausole di neutralità: monito sulle coperture implicite (Corte dei Conti Sez. Riunite contr. n. 60 del 13.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le clausole di neutralità finanziaria inserite nella legislazione ordinaria e nei decreti legislativi devono essere accompagnate, nella relazione tecnica, dalla dimostrazione della loro sostenibilità. La mera apposizione della clausola non è sufficiente, come affermato dalla Corte costituzionale n. 82 del 2023. In assenza di tale dimostrazione, non è escluso che dalle nuove norme derivino oneri impliciti a carico dei saldi tendenziali, con copertura di fatto sui tendenziali e aggravio dei saldi, soprattutto per oneri di carattere obbligatorio. L’elevata frequenza delle clausole di invarianza prive delle indicazioni richieste dall’art. 17, comma 9, della legge n. 196 del 2009 prospetta margini di copertura per oneri aggiuntivi, in tensione con la prevalenza degli oneri inderogabili nella composizione della spesa. Il ricorso allo strumento del decreto legislativo per la soluzione dei problemi finanziari deve restare eccezionale, riportando le coperture all’interno della legge delega, eventualmente con un tetto massimo agli effetti finanziari.

Il Fatto

La Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, ha approvato la Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nel quadrimestre maggio-agosto 2024, ai sensi dell’art. 17, comma 9, della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Nel periodo sono state pubblicate 28 leggi, di cui 11 di conversione di decreti-legge, e sono entrati in vigore 7 decreti legislativi, per un totale di 35 provvedimenti. Non vengono esaminate le leggi di rendiconto e di assestamento, estranee alla definizione della norma di contabilità.

La Relazione esamina singole leggi e decreti legislativi, con schede analitiche su oneri e coperture, tavole riepilogative e un’appendice sulla giurisprudenza costituzionale del periodo in materia di copertura finanziaria, autonomia finanziaria regionale e coordinamento della finanza pubblica.

La Motivazione della Corte

Il nucleo argomentativo riguarda le clausole di neutralità. La Corte rileva che la legge di contabilità impone, in caso di ricorso a tali clausole, di indicare l’entità delle risorse in essere e le unità gestionali interessate, escludendole per le spese obbligatorie. Nonostante tali vincoli, persiste una legislazione costellata di clausole di invarianza prive delle indicazioni richieste, anche in riferimento a spese obbligatorie. La mancata previsione di costi aggiuntivi non esclude che dalle norme derivino maggiori esigenze a legislazione vigente, con copertura implicita a carico dei tendenziali e aggravio dei saldi.

La Corte richiama la sentenza n. 82 del 21 febbraio 2023 della Corte costituzionale, che, sia pur con riferimento alle leggi regionali, ha affermato che le clausole di neutralità vanno dimostrate nella loro sostenibilità, non essendo sufficiente la loro mera apposizione nel testo. Sul piano istituzionale, l’elevata frequenza dei riferimenti alle risorse in essere amplia gli spazi per un’interpretazione della legislazione vigente secondo cui le quantificazioni degli stanziamenti presenterebbero margini di incertezza rispetto alle esigenze effettive, per l’impossibilità di una quantificazione precisa dei fabbisogni o per una metodologia non sempre improntata a rigore.

Ne deriva un giudizio non del tutto positivo sulla classificazione della spesa di cui all’art. 21, comma 5, della legge di contabilità, nella tripartizione tra oneri inderogabili, fattori legislativi e adeguamento al fabbisogno: l’attribuzione dell’85 per cento alla prima componente, nel contesto di elasticità degli stanziamenti, può sembrare dettata più da esigenze di ricorso al fondo per le spese obbligatorie che da una valutazione ad alta affidabilità delle necessità reali. La frequenza delle clausole di neutralità prospetta margini per la copertura di oneri aggiuntivi, non coerenti con la preponderante presenza di oneri obbligatori.

Quanto ai decreti legislativi, la Corte osserva che il largo uso di tale strumento, spesso diretto a ridisegnare interi assetti normativi, richiede particolare attenzione sui risvolti finanziari. Il tema, ripreso nell’audizione parlamentare del 7 maggio, induce a ritenere necessario attenersi all’eccezionalità del rinvio ai decreti delegati per la soluzione dei problemi finanziari, riportando le coperture all’interno della legge delega, con eventuale indicazione di un tetto massimo agli effetti finanziari. Il decreto legislativo n. 62 del 2024, in materia di disabilità, presenta definizioni normative i cui effetti non sono preventivabili con certezza, potendo avviare un iter di spesa difficilmente contenibile nel quadro delle risorse esistenti, con effetti di trascinamento e alterazione del rapporto tra norme e bilancio.

Per i decreti legislativi attuativi della legge n. 111 del 2023, di riforma tributaria, le compensazioni sono costituite da stime con livello di certezza inferiore rispetto agli oneri, risolvendo l’obbligo di copertura in una verifica dell’equilibrio rinviata all’andamento nel tempo delle normative. La legge delega fissa il doppio vincolo della non onerosità netta e del non incremento della pressione tributaria: è a tali parametri che vanno valutati i decreti attuativi, rendendo utile un’informativa dettagliata sull’evoluzione delle previsioni dei capitoli interessati.