Decadenza Consob, accertamento dell’illecito e discrezionalità della vigilanza (Cass. civ. Sez. II n. 8431 del 31.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative per violazione della disciplina dell’intermediazione finanziaria, il termine di centottanta giorni per la contestazione, previsto dall’art. 195, comma 1, TUF, decorre dal momento in cui l’autorità di vigilanza ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza dell’infrazione, e non da quello in cui ha acquisito il fatto nella sua materialità. «Constatazione del fatto» e «accertamento del fatto» sono concetti distinti. Spetta all’amministrazione, e non al giudice, decidere se avviare l’indagine: al giudice compete soltanto controllare che il provvedimento sanzionatorio sia adottato in un tempo ragionevole, valutando la superfluità ex ante e non la congruità ex post dell’istruttoria prodromica. Quando intervengono Banca d’Italia e Consob, si presume fino a prova contraria che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altra.

Il Fatto

La Consob aveva irrogato a un amministratore non esecutivo di un istituto di credito una sanzione amministrativa pecuniaria di 15.000 euro, per la violazione degli obblighi di comportamento nella prestazione dei servizi di investimento, in relazione alla rischiosità delle obbligazioni bancarie subordinate emesse.

Il destinatario ha proposto opposizione davanti alla Corte d’appello, eccependo in via preliminare la decadenza dell’autorità dal potere sanzionatorio: la contestazione era intervenuta nel 2016, ma la Commissione era a conoscenza dei fatti sin dal dicembre 2013, avendo ricevuto i rilievi dell’ispezione di Banca d’Italia. La Corte d’appello ha accolto l’opposizione, annullato la sanzione e condannato l’autorità alle spese, ritenendo la verifica ispettiva avviata tardivamente. La Consob ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte rigetta il primo motivo, con cui si denunciava la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione. La decisione impugnata espone una motivazione chiara e sintetica, sia pure erronea in diritto, che soddisfa il requisito del minimo costituzionale, secondo la giurisprudenza richiamata delle Sezioni Unite n. 34476 del 2019.

Il secondo e il terzo motivo sono invece fondati, con assorbimento del quarto e del quinto. Il Collegio dichiara di dare continuità ai propri precedenti — Cass. nn. 34695, 34472, 34466 e 34465 del 2023, nonché Cass. nn. 28256, 28222 e 26783 del 2024 — che hanno tracciato le coordinate normative e giurisprudenziali della materia della vigilanza.

La sentenza impugnata non mette a fuoco la fattispecie concreta: la contestazione riguarda la violazione degli obblighi di valutazione dell’adeguatezza degli strumenti finanziari offerti alla clientela, non già gli obblighi di trasparenza e veridicità del prospetto dell’offerta al pubblico di azioni. La Corte territoriale, senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del potere di vigilanza, ha dettato i tempi dell’attività amministrativa, stabilendone il come e il quando, e ha concluso per la decadenza della Commissione.

Il Collegio enuncia allora i principi di diritto applicabili. L’accertamento dell’illecito amministrativo non si identifica con la fine dell’attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare secondo le particolarità della fattispecie. Spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se avviare un’indagine; il controllo giurisdizionale verte sulla ragionevolezza del tempo di adozione del provvedimento, avendo riguardo alla superfluità ex ante dell’istruttoria. Quando intervengono le due autorità di supervisione, si presume, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altra.

All’esito, il ricorso è accolto nei termini di cui in motivazione, la sentenza è cassata in relazione ai motivi accolti e la causa è rinviata alla Corte d’appello, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.