Decadenza GSE tra autotutela e potere di verifica sugli incentivi (Cons. Stato n. 6573 del 21.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE ridetermina i benefici spettanti a un impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento costituisce espressione di un potere immanente di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa e a esito vincolato, non riconducibile al paradigma dell’autotutela né a quello sanzionatorio. Esso va pertanto tenuto distinto dalla decadenza di cui all’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, che si caratterizza per l’espressa previsione legislativa, per la tipologia del vizio e per il carattere vincolato del potere. Solo quando il Gestore riesamini presupposti già accertati in sede di ammissione, senza acquisire nuovi elementi istruttori, il provvedimento è soggetto ai presupposti e ai termini dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, con conseguente tutela dell’legittimo affidamento dell’operatore. La disciplina degli incentivi pubblici, ricadendo sull’intera collettività, è soggetta a stretta interpretazione.

Il Fatto

Una società titolare di un impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento era stata ammessa nel 2009 agli incentivi sotto forma di certificati verdi, in quanto entrata in esercizio entro il 31 dicembre 2009 ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 20/2007, come modificato dall’art. 30 della legge n. 99/2009.

A seguito di un sopralluogo del 2017, il Gestore dei servizi energetici rideterminava i benefici: contestava l’estensione della rete con nuove utenze allacciate dopo il 2009 e la mancata esclusione del calore prodotto dal post-combustore per usi non cogenerativi. Quantificava così i certificati spettanti in misura inferiore a quelli emessi e ne chiedeva la restituzione. La società impugnava gli atti davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma l’orientamento secondo cui gli interventi di estensione della rete successivi al termine normativo sono irrilevanti ai fini dell’incentivazione. La configurazione dell’impianto ammesso al sostegno resta cristallizzata a quella esistente al 31 dicembre 2009: solo i singoli rami diretti a collegare una singola utenza costituiscono mere derivazioni di utenza, mentre i tratti che si articolano in ulteriori sotto-rami sono estensioni della tubazione primaria.

Il Collegio esclude che la soluzione imposta all’operatore realizzi un incremento irragionevole dei costi o contrasti con la direttiva 2012/27/UE: l’allaccio di nuove utenze è una libera scelta imprenditoriale, ma non può estendere ad libitum il beneficio a carico del bilancio pubblico.

Quanto al post-combustore, la Corte ne conferma l’esclusione dal computo per la porzione di calore non prodotto in cogenerazione. La disciplina di settore, e in particolare l’art. 2, comma 3, lett. b), del d.m. 24 ottobre 2005, impone di scomputare l’energia termica prodotta da fonti non cogenerative. Le previsioni della delibera AEEG n. 42/2002 richiamate dall’appellante, considerate da sole, non hanno portata dirimente.

Sul quarto motivo l’appello è invece parzialmente fondato. La Corte ribadisce che gli atti del GSE di verifica e controllo non integrano autotutela, salvo il caso di mera rivalutazione di presupposti già noti. Con riferimento al solo post-combustore, il Gestore già disponeva dal 2014 di tutti gli elementi per recuperare gli incentivi delle annualità pregresse: la tardiva rideterminazione ha ingenerato un legittimo affidamento meritevole di tutela. Diverso è il caso delle nuove utenze, accertate solo con il controllo sul posto.

La Corte esclude il rinvio pregiudiziale e respinge i motivi residui: la novella dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 è applicabile ai soli provvedimenti di decadenza, non alla rideterminazione. L’appello è accolto in parte, con annullamento dei provvedimenti e compensazione delle spese.