Delega tra pubbliche amministrazioni e legittimazione passiva del committente (Cass. civ. Sez. I n. 1131 del 16.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nell’ambito della collaborazione tra pubbliche amministrazioni per l’esecuzione di opere pubbliche, la stazione appaltante che stipuli contratti con i terzi non assume per ciò solo la veste di committente sostanziale. Ove operi quale centrale di committenza in nome e per conto dell’ente beneficiario, essa agisce come nudus minister, priva di poteri esterni idonei a individuarne la legittimazione passiva rispetto al corrispettivo dell’appalto. L’istituto della centrale di committenza non presuppone necessariamente un apposito disciplinare scritto tra amministrazione delegante e delegata. La questione della titolarità del rapporto va risolta caso per caso, in relazione alla qualità e all’ampiezza dei poteri attribuiti agli enti cooperanti dalla legge o dall’atto amministrativo.

Il Fatto

Due professionisti ottenevano dal tribunale un decreto ingiuntivo per il corrispettivo della progettazione definitiva ed esecutiva di interventi di adeguamento di uffici giudiziari, secondo una convenzione stipulata con il Provveditorato interregionale per le opere pubbliche. Gli enti intimati si opponevano eccependo la propria carenza di legittimazione passiva: il Provveditorato assumeva di essere organo periferico del Ministero delle infrastrutture, questo indicava quale obbligato il Ministero della giustizia.

Il primo giudice condannava il solo Ministero dei trasporti. La Corte d’appello riformava la decisione e revocava il decreto, individuando il soggetto obbligato al pagamento nel Ministero della giustizia, quale ente beneficiario e finanziatore delle prestazioni. I professionisti ricorrevano per cassazione con tre motivi.

La Motivazione della Corte

Il ricorso è rigettato. La Corte esamina anzitutto il secondo mezzo, relativo all’interpretazione contrattuale, perché una delle due rationes decidendi della sentenza impugnata è di per sé sufficiente a fondare la decisione di merito.

La Corte d’appello aveva ritenuto dirimente la clausola della convenzione che individuava il Ministero della giustizia quale soggetto obbligato al pagamento dei compensi. I ricorrenti non hanno trascritto nel ricorso più ampi stralci del testo contrattuale, limitandosi a censurare l’interpretazione della clausola riportata in sentenza: il motivo presenta quindi anche un profilo di inammissibilità, per difetto del requisito di cui all’art. 366, primo comma, n. 6, cod. proc. civ. L’interpretazione del contratto è sindacabile in sede di legittimità solo per violazione delle regole legali di ermeneutica, e la scelta tra più possibili letture del testo non integra tale violazione, come già affermato da Cass., sez. III, n. 11254 del 2018.

Quanto al primo motivo, concernente l’art. 33, terzo comma, d.lgs. n. 163/2006, la Corte osserva che la questione della sussistenza di un apposito disciplinare è irrilevante: esclusa sul piano negoziale l’obbligazione del Ministero delle infrastrutture, l’obbligo di pagamento farebbe comunque capo al Ministero della giustizia secondo l’interpretazione del giudice di merito.

L’istituto della centrale di committenza ha avuto alterne vicende nella legislazione sui contratti pubblici, dall’art. 19, terzo comma, legge n. 109/1994, poi transitato nell’art. 33 d.lgs. n. 163/2006. Da tale evoluzione emerge che la collaborazione tra pubbliche amministrazioni è affidata a una duplicità di mezzi: un apposito disciplinare oppure il ricorso a centrali di committenza. Ne segue che queste ultime non presuppongono necessariamente un accordo scritto tra amministrazione delegante e delegata, come invece sostenuto dai ricorrenti.

Richiamando Cass., sez. I, n. 11069 del 2020, relativa a un caso analogo, la Corte chiarisce che la stipulazione di contratti di appalto con i terzi non si traduce sempre nell’assunzione della veste di committente da parte della stazione appaltante, che può operare quale ente prescelto per la realizzazione dell’intervento e dunque come nudus minister dell’ente competente. Tale qualificazione non ha portata assoluta, potendo la delega ricomprendere anche il potere di contrattare con effetti esterni e di assumere l’obbligo di pagare il corrispettivo. Nel caso concreto la Corte territoriale ha motivato la non riferibilità dell’appalto al Ministero convenuto, non adeguatamente censurata in sede di legittimità.

Il terzo motivo, sulle spese dei precedenti gradi, è inammissibile: la doglianza non illustra in cosa sia consistita la dedotta peculiarità della vicenda. L’incomprensibile estraneità alla procedura del Ministero della giustizia giustifica la compensazione per metà delle spese del giudizio di cassazione.