Divieto di scorrimento della graduatoria e limiti oggettivi del giudicato amministrativo (Cons. Stato n. 6541 del 19.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato formatosi su una sentenza che abbia escluso l’applicabilità del divieto di scorrimento della graduatoria in una ipotesi determinata non ne sancisce l’illegittimità generale. L’art. 10, comma 5, del d.m. 23 giugno 2016, che vieta lo scorrimento della graduatoria dei registri, conserva piena efficacia al di fuori del solo caso in cui la cancellazione di un impianto sia dipesa da un provvedimento giurisdizionale di annullamento in parte qua della graduatoria medesima. Il giudicato amministrativo opera solo inter partes, secondo l’art. 2909 cod. civ., e assume portata ultra partes solo in presenza di un vizio inscindibile, strutturalmente incompatibile con la persistenza dell’atto generale. La sopravvenienza di un provvedimento espresso nel giudizio avverso il silenzio fa venir meno l’interesse ad agire e impone la nuova impugnativa dell’atto presupposto, con conseguente tardività dell’impugnativa proposta oltre il termine.

Il Fatto

Una società titolare di un impianto idroelettrico di potenza ridotta aveva chiesto l’iscrizione al registro IDRO RG2016 per accedere agli incentivi previsti dal d.m. 23 giugno 2016, conseguendo l’inserimento nella Tabella “C” della graduatoria. Dopo un precedente contenzioso collettivo — definito con la sentenza del TAR Lazio n. 1295 del 2019, confermata da Cons. Stato n. 6520 del 2020 — la società ha sostenuto la formazione di un giudicato sull’illegittimità del divieto di scorrimento della graduatoria e ha agito ex artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’inclusione del proprio impianto nella Tabella “A”, assumendo la capienza di disponibilità residua.

Nelle more del giudizio sul silenzio, il Gestore ha rigettato l’istanza con provvedimento del 13 aprile 2021. La società ha impugnato tale diniego e, con ulteriori motivi aggiunti, l’art. 10, comma 5, del d.m. del 2016. Il TAR Lazio, con sentenza n. 23272 del 23 dicembre 2024, ha dichiarato improcedibile il ricorso sul silenzio, inammissibili i primi motivi aggiunti e irricevibili i secondi. Proposto appello, la questione giunge al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla ricostruzione del quadro normativo. Il d.m. 23 giugno 2016, adottato in attuazione dell’art. 24 d.lgs. n. 28 del 2011, ha disciplinato l’ammissione agli incentivi per le fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico, in adeguamento alle linee guida europee in materia di aiuti di Stato. I criteri di priorità per la formazione della graduatoria includevano l’anteriorità del titolo autorizzativo, ritenuta funzionale a selezionare i progetti prossimi alla realizzazione.

La Corte affronta poi il limite oggettivo del giudicato. Le affermazioni rese nella sentenza n. 1295 del 2019 — pure confermate dalla pronuncia d’appello — erano state introdotte dall’inciso «È appena il caso di precisare», a fronte di un contenzioso definito con il rigetto delle pretese. Il giudicato amministrativo, in assenza di norme specifiche, segue l’art. 2909 cod. civ. e opera solo inter partes. Una portata ultra partes è ammessa solo nei casi eccezionali di vizio inscindibile, quando l’atto non può esistere per taluni destinatari e non per altri. Nella specie il divieto di scorrimento non era stato annullato né in toto né nel suo nucleo essenziale, ma soltanto disapplicato in una fattispecie determinata.

Ne deriva il rigetto dei primi tre motivi, con i quali l’appellante invocava la violazione dell’art. 2909 cod. civ. e del principio del ne bis in idem. Il giudicato non copre ciò che non è stato dedotto né accertato: la questione discussa nel precedente contenzioso non era il divieto in sé, ma la sua assolutezza rispetto agli esiti del giudizio di annullamento. Nemmeno rileva la segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza, espressione di un suggerimento critico de iure condendo che semmai conferma la vigenza della regola.

Quanto al quarto motivo, il mancato richiamo testuale della norma nel provvedimento di rigetto non ne determina contraddittorietà, trattandosi di mera esternazione di un obbligo normativo. Il quinto motivo è respinto perché la sentenza del Consiglio di Stato n. 5962 del 2021 non ha efficacia di rimessione in termini per l’impugnativa del decreto. La portata lesiva dell’atto generale si era palesata con l’adozione del diniego espresso, con conseguente tardività dell’impugnativa proposta con i secondi motivi aggiunti. Il giudizio sul silenzio, infine, era divenuto improcedibile per il venir meno dell’interesse ad agire. L’appello è respinto, con compensazione delle spese di lite.