Gara regionale non sovrapponibile al fabbisogno dell’ente: legittima la procedura autonoma (Cons. Stato n. 7976 del 10.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il principio di prevalenza delle convenzioni stipulate dalle centrali regionali di committenza rispetto alle procedure autonome degli enti del Servizio sanitario nazionale opera in misura tendenziale e non assoluta, in coerenza con i principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Il primo presupposto razionale della priorità accordata alla centralizzazione degli acquisti risiede nella corrispondenza dei beni oggetto dei due canali di approvvigionamento e, quindi, nella piena sovrapponibilità del fabbisogno che essi intendono soddisfare. In difetto di tale condizione viene meno l’alternatività tra le due modalità e torna a prevalere la soluzione più efficiente ed economica, ossia quella che consente una più ampia e vantaggiosa apertura concorrenziale. La scelta dell’ente rientra nella discrezionalità amministrativa, che impone di contemperare i diversi interessi pubblici coinvolti e di ottimizzare il risultato finale.

Il Fatto

Nel 2022 una società è risultata aggiudicataria di una convenzione-quadro regionale per la fornitura di un farmaco biologico, allora coperto da brevetto. Scaduta la privativa, un’altra società ha ottenuto l’autorizzazione all’immissione in commercio del primo biosimilare e, in applicazione dell’art. 15, comma 11 quater, lett. c) d.l. n. 95/2012, la centrale regionale ha aperto il confronto concorrenziale, aggiudicando nuovamente il lotto all’originatore.

Due fondazioni sanitarie hanno poi indetto autonome procedure per l’acquisto del medesimo principio attivo. L’aggiudicazione in favore del biosimilare è stata impugnata dall’originatore davanti al TAR Lombardia, che ha accolto il ricorso. Da qui l’appello della società aggiudicataria, diretta a sostenere la legittimità della procedura autonoma.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità dell’appello: l’appellante non ha impugnato gli atti delle precedenti gare regionali, ma ne ha soltanto evidenziato la non sovrapponibilità rispetto alla procedura oggetto di causa, alla quale ha partecipato.

Nel merito, il Consiglio di Stato ricostruisce il quadro normativo – art. 1, comma 449, legge n. 296/2006, art. 15, comma 13, d.l. n. 95/2012, art. 9, comma 3, d.l. n. 66/2014, art. 1, comma 548, legge n. 208/2015 – e richiama i propri precedenti in tema di gare multilivello (Cons. Stato, sez. III, n. 2707/2021; sez. V n. 1937/2018). Da essi ricava che le scelte in materia rientrano nella discrezionalità amministrativa.

Il passaggio centrale è la confutazione di una rigida e aprioristica preferenza per le procedure regionali. La prevalenza della gara regionale vale in misura tendenziale, perché il suo presupposto è la sovrapponibilità dell’oggetto e del fabbisogno. Se il bene offerto in gara regionale non è idoneo a soddisfare lo specifico bisogno dell’ente, viene meno l’alternatività e riemerge la soluzione più efficiente.

La censura sull’eterogeneità degli affidamenti è quindi fondata e assorbente: la diversità delle forniture evidenzia una rinnovata definizione dei bisogni, che giustifica la nuova gara. È irrilevante che l’appellante non abbia partecipato alla precedente selezione regionale: l’ente non era tenuto a indagare le ragioni soggettive delle scelte degli operatori. Diversamente opinando si realizzerebbe una inammissibile commistione tra programmazione amministrativa e strategie economiche private.

L’appello è dunque accolto, con riforma della sentenza e reiezione del ricorso di primo grado; le spese del doppio grado sono compensate per la novità delle questioni.