Giurisdizione ordinaria per l’inerzia della P.A. che lede il neminem laedere (Cass. civ. Sez. Un. n. 2312 del 31.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione del giudice amministrativo, anche di natura esclusiva, presuppone un collegamento con l’esercizio di poteri pubblicistici, cioè dei poteri autoritativi che connotano l’agire della pubblica amministrazione. Quando si deduca la violazione del generale principio del neminem laedere mediante comportamenti, commissivi od omissivi, che prescindono dall’esercizio, anche mediato, di attività amministrativa, la giurisdizione non può che essere quella del giudice ordinario. Non sussiste, in tale ipotesi, né la giurisdizione generale di legittimità, poiché rilevano diritti soggettivi e non interessi legittimi, né la giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 lett. f) del d.lgs. n. 104 del 2010: in riferimento a tutti gli aspetti dell’uso del territorio sono riservate al giudice amministrativo soltanto le controversie aventi ad oggetto atti o provvedimenti e, ai sensi dell’art. 7, comma primo, c.p.a., anche i comportamenti, ma solo se riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere amministrativo.

Il Fatto

Il proprietario di un immobile destinato ad abitazione, sito in area prospiciente il demanio marittimo, conveniva in giudizio il Comune e la Regione chiedendo il risarcimento dei danni subiti dall’immobile, fortemente battuto dai marosi fino a comprometterne la stabilità. Secondo la prospettazione attorea, il fenomeno era riconducibile alle opere realizzate dai titolari di alcuni stabilimenti balneari, che avevano alterato le correnti marine e il riciclo naturale del materiale sabbioso. Il proprietario chiedeva, altresì, la condanna delle due Amministrazioni alla realizzazione di ogni intervento idoneo a salvaguardare la sua proprietà.

Il Tribunale accoglieva parzialmente la domanda risarcitoria nei confronti del Comune e dichiarava inammissibile quella di condanna all’esecuzione delle opere. La Corte d’appello, in riforma, condannava Comune e Regione in solido al pagamento di una maggiore somma e dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario sul capo relativo alle opere, richiamando il principio dell’ordinanza n. 9318/2019 delle Sezioni Unite. Avverso tale pronuncia la Regione proponeva ricorso per cassazione e il Comune ricorso incidentale, deducendo la spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno ribadito che il criterio di riparto va individuato nel petitum sostanziale, correlato alla causa petendi. Nella specie l’oggetto della controversia è stato ricondotto ad assunte inerzie dell’amministrazione comunale e di quella regionale nel preservare il demanio marittimo, sul presupposto della violazione degli artt. 2043, 2051 e 2056 cod. civ., senza prospettazione di alcuna violazione di disposizioni specificamente disciplinanti l’azione amministrativa.

La domanda di condanna a un facere non investe scelte ed atti autoritativi dell’Amministrazione, ma attività soggetta al rispetto del principio del neminem laedere. La pretesa azionata si è sostanziata in una richiesta di rimessione nello status quo ante, da eseguirsi mediante un’attività materiale di ripristino dell’assetto dominicale, senza impugnazione di alcun provvedimento amministrativo né richiesta di revoca o di ordine nei confronti di terzi.

La Corte ha escluso la configurabilità di un comportamento mediato. Le condotte dei concessionari, cui le Amministrazioni non avevano posto rimedio, deviano rispetto alla normale sequenza causale: il provvedimento concessorio rappresenta un antecedente logico e causale, sia pure remoto, rispetto al comportamento materiale omissivo oggetto della pretesa.

Su queste basi sono stati riaffermati i principi enunciati in precedenza, richiamando Cass. Sez. Un. n. 5926/2011 e Cass. Sez. Un. n. 9318/2019, nonché la più recente giurisprudenza delle Sezioni semplici di cui a Cass. Sez. 6-3 n. 25843/2021 e Cass. Sez. 3 n. 14209/2023. La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di uso del territorio copre soltanto controversie aventi ad oggetto atti o provvedimenti e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere.

I motivi in materia di giurisdizione sono stati pertanto rigettati, con dichiarazione della sussistenza della giurisdizione ordinaria. L’esame degli ulteriori motivi di entrambi i ricorsi è stato rimesso, ai sensi dell’art. 142 disp. att. c.p.c., alla Sezione ordinaria terza, che provvederà anche sulle spese del giudizio.