Indennità di trasferimento militari all’estero dovuta fino all’abrogazione (Cons. Stato n. 10435 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’abrogazione dell’art. 1, comma 4, della legge n. 86/2001, disposta dall’art. 1, comma 363, della legge n. 190/2014, non travolge i diritti quesiti. L’indennità di trasferimento per il personale impiegato all’estero ha natura mensile e matura di mese in mese in ragione delle maggiori esigenze del dipendente, per tutta la durata della permanenza fuori sede. Il richiamo al “rientro in Italia” non integra un elemento costitutivo della fattispecie, ma indica soltanto il termine per la corresponsione dell’emolumento. Ne consegue che l’indennità resta dovuta per i mesi di servizio all’estero maturati fino al 31 dicembre 2014, mentre per i periodi successivi sussiste solo un’aspettativa recessiva rispetto all’esigenza di contenimento della spesa pubblica.

Il Fatto

Gli appellanti, ufficiali e sottufficiali in servizio permanente delle Forze armate, erano stati destinati all’estero per periodi superiori a sei mesi, iniziati prima del 1 gennaio 2015. Con atto di diffida del 5 novembre 2015 avevano chiesto la corresponsione dell’emolumento previsto dall’art. 1, comma 4, della legge n. 86/2001. Il Ministero della difesa, con nota del 1 agosto 2016, respinse l’istanza richiamando l’avvenuta abrogazione della norma.

Il TAR Lazio respinse il ricorso, ritenendo che l’abrogazione precludesse ogni pretesa per i militari rientrati dopo l’entrata in vigore della legge di stabilità, e ravvisando inoltre un difetto di prova sui presupposti di fatto. Gli interessati hanno proposto appello, censurando l’error in iudicando e deducendo che il rientro costituisce solo il termine di pagamento, non il presupposto del diritto.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dall’art. 11 disp. prel. c.c., che impone di applicare la norma abrogata alle fattispecie perfezionatesi nel periodo della sua vigenza. Richiamando la giurisprudenza costituzionale, il Collegio ribadisce che l’abrogazione delimita la sfera materiale di efficacia della norma nel tempo, senza estinguerla per il passato.

Il punto decisivo è la natura dell’indennità. L’art. 1, comma 1, della legge n. 86/2001 configura un emolumento mensile, volto a sopperire ai disagi e alle maggiori necessità economiche del dipendente trasferito. Il diritto, pertanto, sorge di mese in mese durante la permanenza all’estero. La precisazione del comma 4, secondo cui l’indennità compete “all’atto del rientro in Italia”, individua solo il termine per la corresponsione, funzionale a concentrare gli adempimenti amministrativi e a definire l’importo complessivo dovuto.

Il Collegio prende atto del diverso orientamento espresso dal parere della Sezione I n. 946 del 16 giugno 2022, fondato sul principio tempus regit actum, ma lo ritiene non condivisibile. La soluzione accolta è più coerente con la lettera e con lo scopo della norma. Il legislatore può modificare in senso sfavorevole i rapporti di durata, anche mediante la cosiddetta retroattività impropria, purché la scelta sia ragionevole e non leda irrazionalmente l’affidamento dei cittadini.

Nel caso concreto, l’obiettivo di contenimento della spesa pubblica, connesso agli artt. 81 e 97 Cost., è di rilievo costituzionale, ma non può attribuire alla norma abrogatrice una portata incidente sui diritti quesiti in assenza di una previsione chiara ed espressa. L’abrogazione incide invece sulle indennità maturabili dal 1 gennaio 2015, rispetto alle quali i militari vantavano una semplice aspettativa. La nota ministeriale è quindi illegittima e va annullata, perché esclude in radice la spettanza dell’emolumento senza considerare i mesi maturati fino al 31 dicembre 2014.

Quanto all’onere della prova, i militari hanno allegato i fatti costitutivi della fattispecie e l’amministrazione non li ha specificamente contestati. Il Ministero dovrà verificare i mesi di effettiva permanenza all’estero di ciascun appellante e rideterminarsi sull’istanza. Le spese dei due gradi sono compensate per la novità della questione e l’esistenza di orientamenti divergenti.