Il giudice amministrativo non crea la norma con l’interpretazione analogica (Cass. civ. Sez. Un. n. 20062 del 22.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile, ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost., solo quando il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata. L’attività di interpretazione analogica del quadro normativo, pur se estesa a fattispecie non espressamente contemplate e pur se relativa a norme sanzionatorie, resta esercizio del proprium della funzione giurisdizionale e non integra violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Ne deriva un mero error in iudicando, sindacabile nei limiti interni. La doglianza che censuri l’omesso rinvio pregiudiziale alla CGUE per l’interpretazione del diritto dell’Unione non costituisce motivo attinente alla giurisdizione ed è inammissibile.

Il Fatto

Il titolare di un’impresa agricola individuale aveva ottenuto, nel 2005 e nel 2006, alcuni permessi di costruire per la realizzazione di un edificio abitativo e di una tettoia, nel contesto di un ambito agricolo strategico disciplinato dalla legge regionale Lombardia n. 12 del 2005. A fondamento dei titoli aveva sottoscritto un atto unilaterale d’obbligo con cui garantiva il mantenimento della destinazione agricola dei manufatti.

Dopo un sopralluogo, il Comune aveva dapprima contestato la presenza di opere non assentite e disposto la demolizione. Esaurita quella fase, l’Amministrazione avviava un nuovo procedimento di verifica dei requisiti previsti dagli artt. 59 e 60 della legge regionale n. 12 del 2005 e, con ordinanza del 2019, dichiarava la decadenza, l’annullamento e l’inefficacia dei titoli edilizi, ingiungendo il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001. Il ricorso al TAR era stato rigettato; l’appello era stato respinto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 852/2023, impugnata con ricorso straordinario alle Sezioni Unite.

La Motivazione della Corte

Il ricorrente sosteneva che il giudice amministrativo avesse creato una sanzione inesistente, estendendo per analogia la disciplina dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 — dettata per l’annullamento del titolo illegittimo ab origine — alla diversa ipotesi della perdita di efficacia sopravvenuta del permesso. Da qui la denuncia di eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella potestà legislativa.

Le Sezioni Unite richiamano l’orientamento consolidato (Sezioni Unite n. 1034/2019, n. 8311/2019, n. 36899/2021, n. 10078/2023): l’invasione della sfera riservata al legislatore è figura di rilievo teorico, ravvisabile solo quando sia possibile distinguere un’attività di produzione normativa da un’attività interpretativa. La lettura della norma costituzionale data da Corte cost. n. 6/2018 ha rafforzato l’implausibilità dell’orientamento che faceva leva sulla gravità dell’errore per fuoriuscire dall’ambito della violazione di legge. Richiamata anche Sezioni Unite n. 8800/2024, secondo cui se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma, l’eventuale errore non trasmoda in eccesso di potere.

La Corte esamina la ratio dell’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, norma speciale di favore che differenzia la posizione di chi edifica su titolo annullato rispetto a chi edifica senza alcun titolo. Rileva che il Consiglio di Stato ha ritenuto le fattispecie connotate dal medesimo disvalore per l’insanabile contrasto con le norme urbanistiche, risolvendo così un dubbio interpretativo della disciplina della decadenza.

Il nodo — se l’autorità giudiziaria possa introdurre sanzioni amministrative mediante l’argomento analogico, in tensione con i principi dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981 — attiene alla violazione o falsa applicazione di legge, non all’invasione delle competenze legislative. La censura mira in realtà a indurre le Sezioni Unite a un sindacato sull’esattezza degli esiti interpretativi, inammissibile perché impinge nei limiti interni della giurisdizione amministrativa.

Quanto al secondo motivo, la Corte distingue il rinvio pregiudiziale di validità da quello di interpretazione: solo il primo è in astratto prospettabile ex art. 111, comma ottavo, Cost.. La doglianza sull’omesso rinvio interpretativo ex art. 267 TFUE è inammissibile, non contemplando le norme sul riparto la CGUE tra i destinatari. La pronuncia CGUE, Grande Sezione, 21 dicembre 2021, C-497/20, Randstad Italia conferma che il diritto dell’Unione non osta a che il giudice supremo nazionale non possa annullare la sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa. Il ricorso è quindi inammissibile, con condanna alle spese.