Usi civici e affrancazione davanti al giudice amministrativo senza qualitas soli (Cass. civ. Sez. Un. n. 27043 del 16.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, prevista dall’art. 29 della legge n. 1766 del 1927, comprende le controversie sull’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico e ogni questione su cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai commissari. Essa sussiste quando la decisione sulla titolarità o sull’estinzione degli usi civici, o sulle conseguenze della cessione o dell’espropriazione dei terreni, suppone la decisione sulla qualitas soli del bene. Se l’accertamento della soggezione del terreno ad uso civico non deve essere risolto neppure incidenter tantum, e si discute solo del rapporto pubblicistico derivante dall’esercizio del potere amministrativo che sfocia nell’affrancazione, la giurisdizione è del giudice amministrativo. L’ordinanza del Commissario che si limiti a pronunciare sulla domanda di legittimazione o affrancazione, senza alcun accertamento della qualitas soli, attiene a una situazione di interesse legittimo.

Il Fatto

Il ricorrente ha adito il Commissario per la liquidazione degli usi civici della Basilicata chiedendo di dichiarare l’illegittimità della procedura di liquidazione ed affrancazione dell’uso civico su un fondo sito in agro di Lavello e di annullare o disapplicare la determina dirigenziale regionale che aveva disposto la legittimazione e contestuale affrancazione del terreno in favore del convenuto. Il ricorrente sosteneva che questi non potesse essere considerato un occupante abusivo, essendo detentore qualificato in forza di un contratto di affitto risolto con sentenza del Tribunale di Potenza.

Avverso la medesima determina il ricorrente ha proposto ricorso anche dinanzi al TAR Basilicata, lamentando eccesso di potere, violazione di legge e difetto di istruttoria. Il TAR, con sentenza, ha dichiarato il ricorso inammissibile per ritenere la controversia devoluta al Commissario. Riassunta la causa, il Commissario ha sollevato conflitto di giurisdizione ai sensi dell’art. 59, comma 3, della legge n. 69 del 2009, sostenendo che si controverte solo del diritto alla legittimazione-affrancazione e della legittimità del provvedimento regionale.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite ricostruiscono i confini della giurisdizione commissariale richiamando un orientamento consolidato (Sezioni Unite n. 17668/2003, n. 9829/2014, n. 19742/2014, n. 28802/2022 e n. 1008/2025). La giurisdizione del Commissario copre non solo l’accertamento dei diritti di uso civico e di promiscuo godimento, comprese le contestazioni sulla qualità demaniale del suolo, ma tutte le questioni che derivano dallo svolgimento delle operazioni a lui affidate.

Il criterio discriminante è la qualitas soli. La giurisdizione speciale sussiste ogni volta che la decisione sulla titolarità o sull’estinzione degli usi civici, o sulle conseguenze della cessione o dell’espropriazione dei terreni gravati, postula la decisione sulla natura del bene.

Il riparto si inverte quando l’accertamento della soggezione del terreno ad uso civico non deve essere risolto neppure incidenter tantum. Se si discute solo del rapporto pubblicistico che scaturisce dall’esercizio del potere amministrativo conclusosi con l’affrancazione, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo (Sezioni Unite n. 11267/1992, n. 10814/2008). In questa ipotesi l’ordinanza commissariale, che si limiti a provvedere sulla domanda di legittimazione o affrancazione senza accertare la qualitas soli, incide su una posizione di interesse legittimo.

Applicando tale criterio, le Sezioni Unite rilevano che l’impugnativa proposta dinanzi al TAR era volta a contestare solo un presupposto della concessione amministrativa di natura discrezionale, ossia la condizione di occupante abusivo del terreno in capo al convenuto. Il ricorrente non poneva in discussione la lesione di un diritto soggettivo, ma la correttezza dell’esercizio del potere amministrativo, senza contestare, neppure implicitamente, l’originaria qualità demaniale del suolo.

Da qui la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo, con rimessione delle parti dinanzi al TAR Basilicata e riassunzione nel termine di legge. Nessuna statuizione sulle spese, non avendo le parti svolto difese.