Interventi autostradali non approvati e oneri a carico del concessionario (Cons. Stato n. 5594 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di concessione autostradale, gli interventi straordinari che il concessionario intenda porre a carico della tariffa di pedaggio debbono essere previamente e specificamente approvati dall’ente concedente, che ne dispone l’ammissione a finanziamento. In difetto di tale approvazione il concessionario che esegua comunque l’opera ne sopporta i costi, secondo il rischio di impresa tipico della concessione. La mancata impugnazione dell’atto di approvazione parziale degli interventi integra acquiescenza rispetto al diniego sugli interventi esclusi. Il termine per l’approvazione dei progetti esecutivi non costituisce fase autonoma, presupponendo il positivo superamento della fase di ammissione a finanziamento; ove non espressamente previsto come perentorio, esso ha natura sollecitatoria o ordinatoria.

Il Fatto

La società concessionaria dell’autostrada Torino–Ivrea, prima della scadenza della concessione, chiedeva al concedente l’ammissione a finanziamento, mediante variazione in aumento della tariffa autostradale, di una serie di interventi, tra cui il sottopasso di Chieri e le protezioni laterali del ponte sul Sagone. Il Ministero approvava nel 2017 taluni interventi ritenuti urgenti, escludendo però quelli ora in esame.

Il concessionario aggiudicava comunque l’appalto e chiedeva in seguito l’approvazione di una variante, che il Ministero respingeva rilevando la mancanza di approvazione originaria. Il diniego, impugnato davanti al TAR Piemonte, era rigettato sul rilievo che la responsabilità economica dei progetti non approvati resta a carico del concessionario. Propone appello la società, dolendosi della violazione dei principi di buona fede e ragionevolezza, della contraddittorietà dell’azione amministrativa e del ritardo ministeriale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il riparto tra due fasi distinte. L’art. 3.2., lettera i), della convenzione unica colloca a monte l’approvazione degli interventi straordinari e la loro ammissione a finanziamento; l’art. 20.11 disciplina invece l’approvazione dei singoli progetti esecutivi, a valle. La seconda fase presuppone il superamento della prima.

Il provvedimento del 20 luglio 2017 contiene, secondo il Consiglio di Stato, un implicito ma chiaro diniego sugli interventi esclusi. Il concessionario non lo ha impugnato, prestando acquiescenza: solo in quella sede avrebbe potuto far valere l’urgenza e la priorità delle opere. La necessità generale di interventi protettivi, pure prevista da fonti primarie e direttive richiamate dall’appellante, deve comunque coniugarsi con l’approvazione puntuale del Ministero, cui spetta il bilanciamento tra rischio, priorità delle opere ed esigenza di non gravare sugli utenti mediante incrementi tariffari.

Né la nomina delle commissioni di gara e di collaudo vale a superare la mancanza di approvazione: le due fasi rispondono a finalità diverse, la prima al finanziamento, la seconda alla legalità e sicurezza dell’opera. Chi avvia i lavori senza approvazione li esegue con oneri a proprio carico. È escluso anche l’arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., poiché la convenzione contempla altri meccanismi di recupero compensativo, sia pure differiti.

Quanto al secondo motivo, la nota ministeriale del 7 dicembre 2020 ha effetto inibitorio non sull’intervento in sé, ma solo sulla sua finanziabilità tramite aumenti tariffari. Non essendo stata superata la fase a monte, nessun obbligo di aprire la fase progettuale a valle poteva radicarsi. Il termine di novanta giorni dell’art. 20.11 è inoltre, per costante giurisprudenza richiamata dal Collegio (Cons. Stato, sez. VII, n. 6854 del 2024), di natura sollecitatoria, salvo espressa previsione di perentorietà. L’appello è pertanto rigettato, con condanna alle spese.