Licenza ex art. 88 TULPS e onere della prova della discriminazione (Cass. civ. Sez. II n. 26991 del 16.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative, i soggetti che esercitano la raccolta di scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, TULPS solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88 TULPS. L’attività dei centri di trasmissione dati è quindi subordinata al possesso di tale licenza, il cui rilascio ed efficacia dipendono, quando il centro operi per un bookmaker con sede in altro Stato europeo, dall’esistenza di una concessione rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al medesimo bookmaker. Fa eccezione la prova specifica che la mancanza della concessione derivi da illegittima esclusione dalle gare o da un comportamento discriminatorio dello Stato nazionale; prova che non può riguardare la mera opportunità economica della partecipazione. Nel giudizio di opposizione, l’onere della prova del comportamento discriminatorio grava sull’opponente, mentre la P.A. prova i fatti costitutivi della pretesa.

Il Fatto

La società gestiva un centro di trasmissione dati per conto di un bookmaker con sede nel Regno Unito, presso il quale erano installati dieci apparecchi di intrattenimento ex art. 110, comma 6, lett. a), TULPS. In esito a un controllo, l’Amministrazione autonoma dei monopoli irrogava una sanzione amministrativa di 15.000 euro per l’esercizio di scommesse senza la licenza ex art. 88 TULPS.

Il Tribunale accoglieva l’opposizione e annullava l’ordinanza-ingiunzione, ritenendo che il bookmaker potesse operare sul mercato italiano perché illegittimamente escluso dalle gare del 1999 e perché la normativa interna era incompatibile con il diritto dell’Unione. La Corte d’appello confermava. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli proponeva ricorso per cassazione con tre motivi.

La Motivazione della Corte

I resistenti eccepivano l’inammissibilità dei motivi per difetto di autosufficienza, sotto il duplice profilo dell’art. 366, n. 3), cod. proc. civ. e dell’art. 366, comma 1, n. 6, cod. proc. civ. La Corte respinge l’eccezione: il ricorso descrive le vicende essenziali e riporta gli elementi minimi della sentenza di appello, chiarendo i profili contestati.

Nel merito, il Collegio ricostruisce l’evoluzione della giurisprudenza unionale e di legittimità. Le sentenze della CGUE (Placanica, Costa e Cifone, Laezza, Stanleyparma) e la sentenza Biasci hanno riconosciuto compatibile con gli artt. 49 e 56 TFUE il regime del c.d. doppio binario, che impone concessione e autorizzazione di polizia, in quanto giustificato dalla lotta alla criminalità nel settore dei giochi. Sul piano interno la Corte richiama Cass., Sez. II, n. 30143 del 22 novembre 2024, nonché Cass. pen., Sez. III, n. 15243 del 2023.

Da tali premesse deriva un riparto probatorio preciso. In ambito penale l’accusa esaurisce il proprio onere con la dimostrazione dell’assenza della licenza; è la difesa a dover provare la disapplicazione della norma per contrasto con il diritto unionale. Nell’ambito delle sanzioni amministrative vale il principio di prossimità della prova: la P.A. prova i fatti costitutivi, l’opponente le circostanze negative, secondo l’art. 2697 cod. civ. e l’insegnamento di Cass., Sez. VI-2, n. 1921 del 24 gennaio 2019.

La Corte d’appello non si è attenuta a tale regola: ha ritenuto “necessitata” la mancata partecipazione del bookmaker alla gara del 2012 sulla base di una valutazione di convenienza economica, senza accertare l’esistenza di una discriminazione effettiva. Non ha chiarito perché una scelta economicamente necessitata non fosse invece una libera decisione imprenditoriale, né quale pregiudizio avesse subito l’operatore che alla gara non aveva partecipato.

La richiesta di un nuovo rinvio pregiudiziale è respinta: la giurisprudenza unionale è consolidata, come conferma l’ordinanza CGUE 23 marzo 2026, Momari. Parimenti irrilevante è l’ordinanza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 695/2025, che non si confronta con l’orientamento della legittimità. Il ricorso è quindi accolto, con cassazione e rinvio alla Corte d’appello di Lecce in diversa composizione.