Locazione di bene comunale e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 18392 del 06.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, individuato sulla base della causa petendi e della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, non la prospettazione della parte. Ove un bene non appartenente al demanio necessario venga concesso in godimento a privati, perché sia configurabile la concessione-contratto e la conseguente giurisdizione amministrativa occorre il doppio requisito, soggettivo e oggettivo, della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico e della effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio. In difetto, la cessione in godimento si inquadra nello schema privatistico della locazione, con devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La ricorrente ha agito davanti al Tribunale di Salerno chiedendo accertarsi che l’immobile concesso in locazione in suo favore dal Comune appartiene al patrimonio disponibile dell’ente e che, pertanto, ai relativi rapporti si applica la disciplina della legge n. 431 del 1998, con accertamento della scadenza del contratto al 19 settembre 2031 e declaratoria di nullità della clausola di recesso del locatore.

Il Comune, costituitosi, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che l’immobile rientra nel patrimonio indisponibile quale alloggio pertinenziale a una scuola pubblica, con conseguente natura amministrativa della concessione e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La ricorrente ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c.; l’ente ha resistito con controricorso.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dal criterio consolidato secondo cui la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, nel riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non rileva la prospettazione delle parti ma il petitum sostanziale, identificato in funzione della natura della posizione dedotta in giudizio e del rapporto giuridico di cui essa è espressione. Richiamano sul punto Sez. U n. 10374 del 2007, Sez. U n. 15323 del 2010 e, tra le più recenti, Sez. U n. 23436 del 2022 e Sez. U n. 14231 del 2020.

Nel caso concreto l’oggetto della domanda è il riconoscimento della natura di bene del patrimonio disponibile comunale dell’immobile e della sussistenza di un rapporto ordinario di locazione, integralmente soggetto al regime civilistico, con scadenza al settembre 2031 e nullità della clausola di recesso attribuita all’ente.

La Corte ricostruisce la vicenda: la detenzione dell’immobile era stata inizialmente conseguita dal coniuge della ricorrente in forza di un contratto di locazione stipulato con l’originario ente proprietario; l’immobile è stato poi trasferito in proprietà al Comune, che ha stipulato un nuovo contratto con scadenza al 19 settembre 2031 e con facoltà di recesso in qualsiasi momento per motivi di interesse pubblico. Il contratto è stato oggetto di voltura in favore della ricorrente. Successivamente l’ente ha fatto valere la clausola di recesso, assumendo la necessità di adibire l’immobile ad attività didattiche, e ne ha disposto lo sgombero in via amministrativa, invocando l’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

Le Sezioni Unite richiamano quindi il principio secondo cui sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie aventi ad oggetto i diritti derivanti da contratti di locazione tra privati ed enti pubblici, soggetti all’ordinario regime di diritto privato, citando Sez. U n. 4856 del 1985, Sez. U n. 14079 del 2002 e, da ultimo, Sez. U n. 34751 del 2024. Ribadiscono altresì che, per qualificare il bene come patrimoniale indisponibile ai sensi dell’art. 826, comma 3, c.c., occorre il doppio requisito della volontà dell’ente e della effettiva destinazione al pubblico servizio, con richiamo a Sez. U n. 14865 del 2006 e Sez. U n. 21991 del 2020; in difetto, la cessione in godimento si inquadra nello schema della locazione.

Poiché l’oggetto della domanda concerne proprio la natura disponibile del bene e la sussistenza di un contratto di locazione, il ricorso è accolto ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, cui spetta valutare la effettiva natura dell’immobile e la fondatezza delle ulteriori richieste. La liquidazione delle spese del regolamento è rimessa al giudice di merito.