Lotto variazioni atipico e senza stima del fabbisogno viola concorrenza (Cons. Stato n. 6000 del 22.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il lotto c.d. variazioni configurato come accordo quadro multifornitore, accessibile per mera adesione con offerta simbolica, privo di predeterminazione del fabbisogno e di riapertura del confronto competitivo, è illegittimo. La stazione appaltante non può stipulare accordi quadro in modo da eludere il codice né da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza, come impone l’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023. Il principio del risultato opera come criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa, ma non può prevalere sul canone di legalità e di par condicio competitorum, né legittimare affidamenti sottratti al confronto concorrenziale.

Il Fatto

Un ente regionale di supporto tecnico-amministrativo istituiva un sistema dinamico di acquisizione per la fornitura di medicinali alle aziende sanitarie, indìcendo sotto-procedure suddivise in lotti. Tra questi era previsto un “lotto variazioni”, destinato a gestire vicende non predeterminabili nel corso dell’esecuzione delle forniture.

Una società farmaceutica impugnava davanti al TAR Toscana gli atti di indizione per il lotto variazioni, contestandone l’oggetto indeterminato, il ricorso a prodotti diversi da quelli aggiudicati e la violazione dei principi di gara e concorrenza. Il TAR Toscana accoglieva il ricorso, annullando i provvedimenti nei limiti del lotto variazioni. L’ente proponeva appello, insistendo sulla legittimità dello strumento, giustificato dal principio del risultato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina la lettera di invito e osserva che il lotto variazioni è strutturato come accordo quadro multifornitore al quale gli operatori accedono per mera adesione, presentando un’offerta convenzionale identica, non essendo predeterminabili né oggetto né importo. Si tratta, inoltre, di accordo quadro privo di predeterminazione del fabbisogno: la stessa appellante fonda la legittimità dello strumento proprio sull’indeterminabilità del fabbisogno e sul principio del risultato.

Il Collegio richiama l’art. 59 del d. lgs. n. 36/2023, che subordina il ricorso all’accordo quadro alla ricognizione dei fabbisogni, impone l’indicazione del valore stimato dell’intera operazione e vieta di ricorrere a tale modulo per eludere l’applicazione del codice o per ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza. La previsione contestata si pone esattamente in questa direzione vietata, determinando l’effetto distorsivo che la norma intende scongiurare.

Quanto al principio del risultato, il Consiglio di Stato conferma che esso è criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa e non può prevalere sui canoni di legalità, trasparenza e concorrenza, né sul par condicio competitorum. Richiama in proposito una serie di precedenti conformi, tra cui Cons. Stato, Sez. III, n. 2866 del 2024, Cons. Stato, Sez. III, n. 4701 del 2024, Cons. Stato, Sez. IV, n. 3985 del 2024 e Cons. Stato, Sez. V, n. 9802 del 2025.

Analizzando il secondo motivo, la Corte rileva che il lotto variazioni consente richieste di fornitura per prodotti ulteriori rispetto a quelli aggiudicati, con dosaggio diverso, per uso off-label o per farmaci innovativi. In queste ipotesi l’operatore prescelto non ha alcun titolo per eseguire un appalto che non si è aggiudicato in base a un confronto concorrenziale: la mera qualificazione al lotto variazioni non integra alcuna selezione sostanziale. La possibilità di ricevere richieste d’acquisto, anche da aziende non partecipanti ai lotti di gara, rende manifesto l’effetto di indebita sottrazione di quote di mercato in danno dell’aggiudicatario.

L’appello è quindi respinto, con condanna dell’appellante alle spese di lite.