Monumenti nazionali: il vincolo storico resta autonomo rispetto alla tutela paesaggistica (Cons. Stato n. 6015 del 10.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il regio decreto che dichiara monumento nazionale una zona determinata, individuando specifici immobili mediante planimetria allegata, è atto provvedimentale e non normativo: non rientra tra le leggi fatte salve dall’art. 129 d.lgs. n. 42/2004, ma conserva efficacia ai sensi dell’art. 1, comma 2, d.P.R. n. 248/2010, che salva gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di contenuto normativo. Gli immobili così dichiarati sono beni culturali a norma dell’art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 42/2004 e restano sottoposti alla parte II del codice. È pertanto illegittima la disciplina d’uso paesaggistica che faccia confluire la valutazione del vincolo storico-monumentale nel parere previsto per l’autorizzazione paesaggistica: la diversità di oggetto e di regime giuridico impone l’applicazione congiunta delle tutele, non l’assorbimento dell’una nell’altra.

Il Fatto

Un proprietario di un immobile compreso nel complesso di Villa Madonna, sito nella zona di Monte Berico, ha impugnato la disciplina d’uso allegata al provvedimento con cui la Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto ha dichiarato di notevole interesse pubblico l’area. La contestazione riguardava una nota a piè di pagina, secondo cui il parere reso ai fini dell’autorizzazione paesaggistica si intendeva comprensivo della valutazione relativa al vincolo storico derivante da un regio decreto del 1935, che aveva dichiarato monumento nazionale la zona.

Il TAR Veneto ha respinto il ricorso, ritenendo la dichiarazione priva di rilievo giuridico e comunque superata dalla normativa successiva. Il proprietario ha proposto appello, affidato a sei motivi. Il Consiglio di Stato ha sottoposto alle parti, con ordinanza collegiale, la questione dell’ammissibilità del ricorso introduttivo.

La Motivazione della Corte

Il collegio ha anzitutto riconosciuto la legittimazione e l’interesse dell’appellante, comproprietario di un immobile inciso dal provvedimento e destinatario di un’utilità concreta dall’annullamento. La disciplina impugnata, inoltre, sostituisce quella precedentemente concordata tra le amministrazioni nel 2016 ed è perciò autonomamente impugnabile, a prescindere dall’impugnazione delle note risalenti.

Nel merito, il Consiglio ha escluso il vizio di incompetenza: la clausola d’uso è stata adottata sul presupposto dell’inesistenza di un vincolo culturale rilevante, e la questione si risolve in una violazione di legge. Ha poi negato che le precedenti sentenze citate dall’appellante abbiano accertato con efficacia di giudicato la vigenza e la rilevanza del vincolo ai sensi della parte II del codice.

Il nucleo della decisione riguarda l’art. 129 d.lgs. n. 42/2004. La clausola di salvezza delle leggi sui monumenti nazionali non si applica, perché dal regio decreto non emerge alcun elemento da cui desumere il rango primario della fonte: non è un decreto legge, non prevede conversione, non richiama un fondamento normativo idoneo. Ciò nonostante, il vincolo è tuttora vigente. L’abrogazione ad opera del d.P.R. n. 248/2010 non incide, perché l’atto, privo di generalità e astrattezza, è provvedimentale e i suoi effetti restano fermi.

Il collegio ha quindi respinto la tesi, condivisa dal TAR, del valore meramente commemorativo della dichiarazione. L’individuazione planimetrica e catastale degli immobili sarebbe inspiegabile se l’atto avesse solo finalità devozionale; la stessa finalità di venerazione presuppone la limitazione delle modifiche. Neppure l’art. 128 d.lgs. n. 42/2004 osta: la norma disciplina le notifiche individuali della disciplina generale previgente e da essa si ricava un principio di continuità dei vincoli anteriori.

Riconosciuta la qualificazione come bene culturale ex art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 42/2004, la nota impugnata contrasta con gli artt. 21 e 146, comma 8, d.lgs. n. 42/2004. Beni culturali e beni paesaggistici seguono discipline distinte e non fungibili. L’appello è pertanto accolto e la disciplina d’uso annullata nella parte contestata; le spese del doppio grado sono compensate.