Nessun risarcimento per la legge regionale incostituzionale: l’attività legislativa è insindacabile (diverso l’illecito UE) (Cass. 33395/2025)

Corte di Cassazione, Sez. III Civile, ordinanza n. 33395 del 21 dicembre 2025 (R.G.N. 5996/2022) — Presidente Lina Rubino, Relatore Stefano Giaime Guizzi.

Il principio di diritto

La responsabilità civile della pubblica amministrazione per l’esercizio della funzione legislativa non è configurabile in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale della legge: l’attività legislativa è espressione di un potere politico, libero nei fini e sottratto al sindacato giurisdizionale, sicché non sono ravvisabili situazioni giuridiche soggettive protette né un danno risarcibile. Diversa è la responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione europea, dove l’attuazione delle norme unionali è obbligatoria e non discrezionale; il preteso «illecito costituzionale» non è perciò assimilabile all’«illecito comunitario».

Il fatto

Una società aveva ottenuto dalla Regione Marche l’autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 per un impianto di produzione di energia elettrica da biogas, poi annullata dal giudice amministrativo a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge reg. Marche n. 3 del 2012 (Corte cost. n. 93 del 2013, per contrasto con la direttiva 2011/92/UE in materia di verifica di assoggettabilità a VIA). La società chiedeva alla Regione il risarcimento del danno per la lesione dell’affidamento incolpevole riposto nella legittimità del provvedimento. Il Tribunale e la Corte d’appello di Ancona rigettavano la domanda, ritenendo insussistente una situazione giuridica tutelabile, e riformavano solo la statuizione sulle spese della terza chiamata (Provincia di Ancona). La società ricorre per cassazione con tre motivi; la Regione con ricorso incidentale (due motivi); la Provincia resiste.

La motivazione

Il ricorso principale è rigettato. La domanda era unica, fondata sull’affidamento incolpevole ma pur sempre radicata nell’incostituzionalità della legge regionale in forza della quale l’autorizzazione era stata adottata; non erano stati dedotti ulteriori vizi “amministrativi”, e la pretesa risarcitoria da “inerzia” dell’amministrazione è inammissibile ex art. 366, comma 1, n. 6, cod. proc. civ. per difetto di specificità. Nel merito opera il principio dell’insindacabilità dell’attività legislativa in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale: non è ipotizzabile alcun danno risarcibile, essendo la funzione legislativa espressione di un potere politico, libero nei fini e sottratto al sindacato giurisdizionale, rispetto al quale non sono configurabili situazioni giuridiche soggettive protette (Cass. n. 4351 del 2025; n. 23730 del 2016; n. 34465 del 2019; n. 39534 del 2021).

Non è perciò assimilabile all’illecito comunitario, il cui carattere peculiare è l’inadempimento di un’obbligazione ex lege di dare attuazione al diritto unionale, che connota l’esercizio della potestà legislativa in termini di obbligatorietà e non di discrezionalità. Né è invocabile Cass., Sez. Un., n. 36373 del 2021, relativa all’illecito discriminatorio in materia tributaria (lesione del diritto fondamentale di eguaglianza) e comunque resa sulla sola giurisdizione. Il richiamo all’illecito comunitario, introdotto solo in appello, viola inoltre l’art. 345 cod. proc. civ. Quanto al ricorso incidentale della Regione, il primo motivo è infondato: le spese della terza chiamata restano a carico del chiamante quando la chiamata sia manifestamente infondata o palesemente arbitraria ed estranea al thema decidendum (Cass. n. 10364 del 2023); il secondo motivo, condizionato, è assorbito dal rigetto del ricorso principale.

Implicazioni pratiche

Chi subisce un pregiudizio dall’annullamento di un provvedimento fondato su una legge poi dichiarata incostituzionale non può ottenere il risarcimento dalla pubblica amministrazione per l’esercizio della funzione legislativa: manca una situazione giuridica soggettiva tutelabile, perché il potere legislativo è politico e insindacabile. La tutela risarcitoria resta invece configurabile per l’illecito da violazione del diritto dell’Unione (attuazione obbligatoria) o per la lesione di diritti fondamentali, come l’eguaglianza. Sul piano processuale, la domanda non può essere riqualificata come “illecito comunitario” per la prima volta in appello (art. 345 cod. proc. civ.), e chi chiama in causa un terzo estraneo al thema decidendum ne sopporta le spese.

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