Indennità per occupazione abusiva del demanio marittimo e riscossione mediante ruolo (Cass. civ. Sez. I n. 20295 del 20.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’indennità dovuta per l’occupazione abusiva di beni del demanio marittimo costituisce un’entrata di diritto privato e non un canone concessorio. La sua riscossione coattiva mediante ruolo esattoriale soggiace, in via generale, al regime dell’art. 21 d.lgs. n. 46 del 1999: per le entrate che hanno causa in rapporti di diritto privato il ruolo non assume natura di titolo esecutivo e occorre un autonomo titolo avente efficacia esecutiva. La clausola di salvezza contenuta in tale disposizione consente però deroghe ad opera di particolari disposizioni di legge. L’art. 1, comma 274, legge n. 311 del 2004 integra quella deroga: per le somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, anche a titolo di occupazione di fatto, decorsi novanta giorni dalla seconda richiesta di pagamento si procede alla riscossione mediante ruolo anche in mancanza di un pregresso titolo esecutivo.

Il Fatto

Il ricorrente conveniva davanti al Giudice di pace l’Agenzia del Demanio e il concessionario della riscossione, chiedendo l’annullamento di una cartella esattoriale emessa per il recupero di somme iscritte a ruolo dalla Regione, a titolo di indennità per occupazione abusiva di uno specchio d’acqua del porto di Capri, per circa trenta metri quadrati, con un’imbarcazione di sua proprietà.

Il Giudice di pace accoglieva la domanda e annullava la cartella, rilevando l’assenza di un titolo esecutivo, essendo il credito determinato unilateralmente dall’Amministrazione. Il Tribunale di Napoli, in data 31.08.2017, rigettava l’appello dell’Agenzia, escludendo che l’Ente potesse ricorrere all’iscrizione a ruolo e all’ingiunzione prevista dal regio decreto del 1910, difettando un potere di legge in tal senso. L’Agenzia ricorre per cassazione con unico motivo; il destinatario della pretesa resiste con controricorso.

La Motivazione della Corte

Il motivo denuncia la violazione dell’art. 1, comma 274, legge n. 311 del 2004, per avere il giudice d’appello negato all’Amministrazione demaniale il potere di procedere alla riscossione diretta mediante ruolo dell’indennità per utilizzo abusivo del demanio marittimo. La Corte ritiene il motivo fondato.

Il Collegio osserva anzitutto che la cartella non ha ad oggetto un canone concessorio, ma l’indennità per occupazione abusiva, cioè un’entrata di diritto privato. Per tali entrate l’art. 21 d.lgs. n. 46 del 1999 prevede che l’iscrizione a ruolo sia possibile solo quando il credito risulti da un titolo avente efficacia esecutiva. L’art. 21-ter legge n. 241 del 1990 non contraddice questa disciplina, limitandosi a richiamare le modalità dell’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato senza mutarne i presupposti.

La Corte delinea così un doppio binario ricavabile dal combinato disposto degli artt. 17 e 21 d.lgs. n. 46 del 1999: per le entrate di natura pubblicistica il ruolo è esso stesso titolo esecutivo, ai sensi dell’art. 49 d.P.R. n. 602 del 1973; per le entrate che hanno causa in rapporti di diritto privato è invece necessaria la preventiva formazione di un titolo esecutivo. Tale ricostruzione trova conferma nella giurisprudenza di legittimità in materia tributaria, richiamata con riguardo ai canoni per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, e nel principio affermato dalla Cass. n. 7188 del 2022, secondo cui per il recupero dell’indennità da abusiva occupazione mediante ruolo la pubblica amministrazione deve munirsi di un titolo esecutivo.

Nella specie, però, non si controverte di suolo pubblico in senso stretto, ma di uno specchio d’acqua del porto. Assume quindi rilievo, in funzione di clausola di salvezza rispetto all’art. 21, l’art. 1, comma 274, legge n. 311 del 2004, che consente la riscossione mediante ruolo delle somme non corrisposte per l’utilizzo di immobili dello Stato, anche a titolo di occupazione di fatto, decorsi novanta giorni dalla notificazione della seconda richiesta di pagamento. In questo caso la riscossione può avvenire anche in mancanza di un pregresso titolo esecutivo, sulla base della seconda richiesta elaborata dall’ente mediante il potere di auto-accertamento.

La sentenza impugnata va dunque cassata con rinvio al Tribunale di Napoli, in diversa composizione, anche per le spese. Restano assorbite le eccezioni del controricorrente sull’incompletezza della richiesta di pagamento, il cui esame spetta al giudice del rinvio.