Ordine di demolizione a chi non ha più la disponibilità del bene (TAR Lazio n. 2478 del 09.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ordine di demolizione adottato ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 costituisce misura a carattere reale, con funzione ripristinatoria dello stato dei luoghi, e va indirizzato a colui che, al momento della sua adozione, abbia la disponibilità materiale del bene e possa concretamente eseguire la demolizione. Il soggetto passivo va individuato in chi ha il potere di rimuovere l’abuso, senza necessità di accertarne la responsabilità, ma il provvedimento presuppone pur sempre un dovere eseguibile dal destinatario. Ne consegue l’illegittimità dell’ingiunzione notificata a chi, essendo stato privato dell’accesso all’area, non è più in grado di ottemperare, difettando in capo allo stesso la legittimazione passiva.

Il Fatto

Il Comune, all’esito di un sopralluogo congiunto con la Regione e una società partecipata, ha ingiunto ai ricorrenti la demolizione di una serie di manufatti realizzati su un’area demaniale, indicandoli come possessori del terreno sin dal 1972 e come autori degli abusi. Il provvedimento è stato adottato ai sensi degli artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001 e delle artt. 9 e 15 L.R. Lazio n. 15/2008, e indirizzato anche a un’associazione sportiva utilizzatrice della particella limitrofa.

I destinatari hanno impugnato l’ordinanza davanti al TAR, deducendo il difetto di partecipazione procedimentale, la genericità della motivazione, la riferibilità non esclusiva degli abusi e, soprattutto, l’impossibilità di accedere all’area dal dicembre 2022, per la sostituzione del lucchetto al cancello di ingresso. Poiché il provvedimento prospetta, in caso di inottemperanza, l’applicazione della sanzione pecuniaria, la questione diventa decisiva per la loro posizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via logicamente preliminare e assorbente la censura relativa all’impossibilità materiale di eseguire l’ordine. Il dato pacifico è che i ricorrenti occupavano una porzione dell’area, vi avevano parcheggiato roulotte insieme ad altre famiglie sin dagli anni ’70 e che, dal dicembre 2022, l’accesso sarebbe stato loro inibito. Nessuna delle controparti ha contestato in sé questa circostanza, incentrando invece le difese sull’obbligo di rimozione gravante sul responsabile dell’abuso.

Il Tribunale rileva che l’ordinanza non è stata adottata ai sensi dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001 — norma invocata dalle difese pubbliche — bensì dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e della parallela disposizione regionale. La disposizione, secondo un orientamento consolidato, va interpretata nel senso che l’ingiunzione demolitoria, quale misura reale e ripristinatoria, si indirizza a chi ha la disponibilità materiale del bene al momento dell’irrogazione della sanzione.

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui il soggetto passivo è colui che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, senza che occorra l’effettivo accertamento di una sua responsabilità. L’amministrazione non può dunque adottare un ordine demolitorio verso chi non ha la disponibilità del bene né un titolo giuridico — come la proprietà — che gli consenta di conseguirne il possesso per eseguire i lavori. L’ingiunzione che impone un obbligo di facere inesigibile difetta di una condizione costitutiva dell’ordine, ossia l’imposizione di un dovere eseguibile.

Da questa stessa ratio deriva la legittimazione passiva del proprietario non responsabile dell’abuso: il potere di rimuovere l’abuso compete al proprietario in virtù del diritto dominicale, e l’ordine reale può essergli rivolto a prescindere da ogni suo coinvolgimento nell’illecito. Tuttavia, la mancata disponibilità materiale del bene resta elemento ostativo all’adozione dell’atto repressivo.

Nel caso concreto, l’ordine è stato notificato a soggetti che, pur individuati come possessori, al momento della sua adozione non avevano più la disponibilità materiale dell’area e risultavano di fatto impossibilitati a ottemperare, e a subire le conseguenze sanzionatorie dell’inottemperanza. Manca quindi in capo agli stessi la legittimazione passiva ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. Il ricorso è accolto, con assorbimento delle restanti censure e annullamento dell’ordinanza; le spese sono compensate per la peculiarità della vicenda.