Partecipazioni indirette in società quotate e obblighi deliberativi del Comune socio (TAR Veneto n. 145 del 20.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di esonero dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui le disposizioni del Testo unico sulle società a partecipazione pubblica si applicano alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda esclusivamente le norme che hanno come destinatarie le società e non le pubbliche amministrazioni socie. Ne consegue che il Comune socio resta tenuto, anche in caso di acquisto indiretto di partecipazioni per il tramite di una società quotata, agli oneri di motivazione analitica e di deliberazione previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., con trasmissione della delibera all’Autorità garante e alla Corte dei conti. L’art. 21-bis della legge n. 287/1990 legittima l’Autorità a proporre non solo l’azione di annullamento, ma anche l’azione avverso il silenzio, a fronte dell’inerzia dell’amministrazione che ometta gli atti deliberativi dovuti a tutela della concorrenza.

Il Fatto

Una società a capitale interamente pubblico, partecipata da cinquantuno Comuni e operante in house providing per il servizio idrico integrato e la gestione dei rifiuti, è controllante di una società che, nel luglio 2023, ha acquisito l’intero capitale sociale di un’altra società attiva nel settore del relining. L’Autorità garante, dopo aver richiesto informazioni, ha emesso un parere motivato con cui ha contestato ai Comuni soci la violazione degli obblighi deliberativi e di motivazione analitica previsti dal Testo unico, per aver omesso di adottare e trasmettere gli atti di approvazione dell’operazione.

Quarantadue Comuni hanno riscontrato negativamente il parere; nove sono rimasti silenti. L’Autorità ha quindi proposto ricorso avverso ciascun ente locale, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia, l’annullamento degli eventuali atti negativi e la condanna a provvedere.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha anzitutto respinto le eccezioni di inammissibilità. Quanto alla legittimazione straordinaria dell’Autorità, il Collegio ha osservato che l’art. 21-bis, comma 1, della legge n. 287/1990 non limita l’azione ai soli atti amministrativi, ma consente di esperire tutte le azioni del processo amministrativo, compresa quella avverso il silenzio, quando l’inerzia leda l’interesse pubblico alla concorrenza. In senso contrario non rileva l’unicità del procedimento, poiché la legitimatio ad causam non è vincolata al solo rimedio impugnatorio, in ossequio al principio di atipicità delle azioni.

Nemmeno l’art. 8, comma 2, del T.U.S.P., che sancisce l’inefficacia del contratto di acquisto in mancanza o invalidità della delibera, priva l’Autorità dell’interesse ad agire. La norma disciplina gli effetti del contratto e non limita il potere di contestare l’inerzia a monte, necessaria a ripristinare il controllo sulle restrizioni alla concorrenza derivanti dall’internalizzazione.

Nel merito, il Collegio ha ricostruito il quadro normativo degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., richiamando la legge delega n. 124/2015, che aveva posto al primo posto la distinzione tra tipi di società in relazione, tra l’altro, alla quotazione. Secondo il Tribunale, l’art. 1, comma 5, è formulazione univoca e si riferisce alle sole società quotate, senza menzionare le amministrazioni socie. La clausola derogatoria è quindi di stretta interpretazione.

Da ciò deriva che, in base al combinato disposto degli artt. 8, comma 1, e 7, commi 1 e 2, la pubblica amministrazione che acquisisca una partecipazione, anche indiretta, è tenuta agli oneri di motivazione analitica di cui all’art. 5, con trasmissione all’Autorità e alla Corte dei conti. L’obbligo si impone a maggior ragione quando l’acquisto sia perfezionato da una società in house: la decisione non può essere assunta autonomamente dalla società, ma deve essere deliberata dagli enti soci che esercitano il controllo analogo.

Accolto il ricorso, il Tribunale ha dichiarato l’illegittimità dell’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo e ha condannato l’ente a conformarsi al parere, adottando entro sessanta giorni la delibera analiticamente motivata e trasmettendola all’Autorità. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.