Il PAUR è presupposto necessario della gara: appello respinto nel merito (Cons. Stato n. 7789 del 06.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel rapporto di presupposizione necessaria tra provvedimento autorizzatorio unico regionale e successiva gara per la progettazione e realizzazione dell’impianto, l’atto a valle non è autonomo: senza il PAUR non vi sarebbe alcuna attività da affidare, né mediante gara né in economia né tramite società in house. Ne consegue che l’omessa impugnazione del bando non determina l’improcedibilità dei ricorsi proposti avverso il titolo abilitante, non potendosi ravvisare in capo al gestore della procedura la qualità di terzo estraneo al giudizio. La modifica sostanziale del progetto, che introduca una sezione di digestione anaerobica a monte dell’impianto aerobico già autorizzato, non integra di per sé un aggravamento dell’impatto ambientale, costituendo anzi applicazione delle migliori tecniche disponibili. La rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale si impone soltanto quando le varianti determinino un intervento significativamente diverso da quello già esaminato.

Il Fatto

Il Commissario straordinario di Governo per il Giubileo 2025 ha rilasciato, con ordinanza n. 31 del 7 dicembre 2023, il provvedimento autorizzatorio unico regionale relativo al progetto di un impianto integrato di trattamento anaerobico e aerobico della frazione organica da raccolta differenziata, con produzione di biometano e ammendante compostato misto, in località Cesano. Il progetto, proposto dalla società affidataria del servizio, costituiva modifica sostanziale di un precedente impianto di compostaggio autorizzato dalla Regione nel 2020.

Consorzi e associazioni di residenti hanno impugnato l’ordinanza davanti al TAR Lazio, deducendo vizi di motivazione, difetto di istruttoria e violazione delle direttive in materia di VIA, di incidenti rilevanti e di tutela paesaggistica. Il TAR, riuniti i ricorsi, li ha dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, sul presupposto della mancata impugnazione del bando con cui la centrale di committenza aveva messo a gara la progettazione e la realizzazione dell’opera. I ricorrenti hanno appellato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la questione processuale, muovendo dalla figura dell’invalidità derivata. Il rapporto di presupposizione postula un profilo strutturale, di successione necessaria tra atti, e un profilo funzionale, di preordinazione a un unico rapporto amministrativo. Nel caso concreto la gara trova nell’ordinanza commissariale il suo sostegno esclusivo: la progettazione esecutiva, la realizzazione e la gestione costituiscono attività necessariamente conseguenti all’approvazione del PAUR.

La tesi della società, secondo cui l’impianto avrebbe potuto eseguirsi in economia o tramite società in house, non persuade: in difetto del titolo abilitante non vi sarebbe comunque alcuna attività da affidare. Né assume rilievo la circostanza che il bando sia stato adottato da un soggetto delegato alla procedura, che non può qualificarsi come terzo rispetto al giudizio. I ricorsi di primo grado, quindi, avrebbero dovuto essere ritenuti procedibili; l’accoglimento del motivo rende irrilevante la questione pregiudiziale prospettata in via subordinata, peraltro in termini generici.

Nel merito il Collegio esamina la censura sulla modifica sostanziale. Il PAUR non ha autorizzato una riconversione, ma l’introduzione di una sezione anaerobica a monte del compostaggio: la fase di digestione avviene interamente al chiuso, in assenza di ossigeno, e non risulta più impattante. Il ricorso alla tecnologia anaerobica è anzi incentivato dal diritto eurounitario e dai piani nazionali, con benefici in termini di produzione energetica e riduzione delle emissioni, e la digestione anaerobica riduce l’impatto odorigeno rispetto al solo compostaggio.

Quanto agli impatti su localizzazione, rischio di incidenti e cumulo, gli studi risultano svolti dagli enti competenti e confermati dalla procedura di VAS e dalla positiva conclusione della conferenza di servizi; la soglia delle sostanze pericolose non è superata. Le varianti progettuali intervenute in fase di gara non richiedevano nuova VIA: il Codice dell’ambiente impone la rinnovazione solo per modifiche sostanziali, secondo l’orientamento espresso dalla Sez. V n. 1142 del 2010, e nella specie i progetti presentano le medesime soluzioni tecniche di fondo, solo ottimizzate.

Infine il Collegio esclude che il parere negativo della Soprintendenza sia stato ignorato: la conferenza di servizi decisoria ha recepito le prescrizioni dell’amministrazione di tutela, che non ha proposto opposizione, e il ritrovamento archeologico non comporta applicazione automatica del vincolo paesaggistico. L’appello è respinto, con compensazione integrale delle spese per la complessità della fattispecie.