Payback dispositivi medici: atti regionali impositivi devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 6990 del 17.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia in cui un’azienda fornitrice di dispositivi medici impugna il provvedimento regionale che, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, approva l’elenco dei soggetti soggetti al ripiano e quantifica gli importi dovuti per il superamento del tetto di spesa, attiene a un rapporto obbligatorio e non all’esercizio di un potere autoritativo. Tale attività regionale è interamente vincolata e meramente ricognitiva, poiché la quantificazione del superamento del tetto e la quota di ripiano sono determinate a monte da atti statali e da percentuali fissate ex lege. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo devoluta al giudice ordinario la cognizione sulla domanda volta a contestare il proprio debito; la giurisdizione amministrativa residua solo per l’impugnazione degli atti generali statali, la cui legittimità è però esclusa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio una pluralità di atti, tra cui i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022 che hanno dato attuazione al meccanismo del c.d. payback per gli anni 2015-2018, nonché la determinazione del Direttore del Dipartimento Promozione della Salute della Regione Puglia che, approvando gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, ne ha quantificato gli importi dovuti, unitamente alle delibere delle ASL di certificazione dei dati di spesa. La ricorrente ha dedotto vizi di legittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina, chiedendo anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, e ha contestato l’illegittimità retroattiva dei tetti di spesa e le modalità di calcolo dello scostamento. L’Avvocatura dello Stato ha eccepito il difetto di giurisdizione in relazione agli atti regionali, oltre all’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e il difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha accolto l’eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione limitatamente all’impugnazione della determinazione regionale e delle delibere aziendali. Dalla lettura dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 emerge che Regioni e Province autonome sono chiamate a svolgere compiti meramente attuativi: verifica della documentazione contabile, definizione dell’elenco delle aziende fornitrici, imposizione del pagamento della quota e iscrizione in bilancio del credito. Tali attività, definite dal legislatore come «provvedimento», non implicano l’esercizio di alcun potere autoritativo o discrezionale, riducendosi a una ricognizione tecnico-contabile del fatturato e a una compilazione riepilogativa degli importi, già determinati dal decreto ministeriale di certificazione dello scostamento e dalle percentuali previste dalla legge.

La situazione giuridica vantata dalla società si configura come diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediato dall’esercizio del potere amministrativo, in quanto l’obbligazione di pagamento sorge direttamente dalla legge e dagli atti statali a monte. Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza di legittimità secondo cui appartiene al giudice ordinario la cognizione delle controversie in cui la pubblica amministrazione agisca in posizione paritaria, essendo l’attività vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali, come confermato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 140 del 2024.

Quanto alla Parte I del ricorso, diretta avverso gli atti generali, il TAR ne ha dichiarato l’infondatezza uniformandosi all’orientamento già espresso (ex multis, TAR Lazio, sez. III-quater, n. 11550/2025). Il meccanismo del payback non presenta carattere retroattivo, giacché le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. La mancata tempestiva adozione degli atti attuativi non rende imprevedibile l’onere, e il tetto regionale, fissato al 4,4% del fabbisogno, ricalca quello nazionale già noto agli operatori. Il TAR ha inoltre escluso la fondatezza delle censure sulle modalità di calcolo, rilevando che la distinzione tra costo del bene e costo del servizio non rileva ai fini del meccanismo, il quale incide sulla complessiva sfera patrimoniale dell’impresa in proporzione al fatturato.

Il Collegio ha infine escluso la natura regolamentare del d.m. 6 ottobre 2022, qualificandolo come atto amministrativo generale non assoggettato al parere del Consiglio di Stato, difettando i caratteri di generalità, astrattezza e innovatività propri dei regolamenti. La sentenza dichiara quindi il ricorso in parte inammissibile, con possibilità di riassunzione dinanzi al giudice ordinario entro il termine di cui all’art. 11 cod. proc. amm., e in parte lo rigetta, compensando le spese per la complessità delle questioni.