Payback dispositivi medici: legittimo, ma giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lazio n. 166 del 07.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici (c.d. payback) per gli anni 2015-2018, previsto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, convertito dalla legge n. 125 del 2015, costituisce misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore e non viola gli artt. 23, 41 e 117 Cost., né i principi eurounitari di legittimo affidamento e di libertà di impresa. Le imprese fornitrici erano consapevoli sin dal 2015, prima delle gare, dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. I provvedimenti con cui le regioni e le province autonome approvano l’elenco delle aziende fornitrici e quantificano gli importi dovuti ex art. 9-ter, comma 9-bis, sono atti interamente vincolati, privi di margine di discrezionalità: la controversia involge un diritto soggettivo patrimoniale e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, adottato di concerto con il MEF, che certifica il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e quantifica la quota di ripiano a carico delle imprese. Ha gravato anche il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, e l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 che ha fissato i tetti regionali nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard.

Con distinti ricorsi per motivi aggiunti la società ha poi impugnato i provvedimenti con cui la Regione Veneto, la Regione Autonoma della Sardegna, la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, la Regione Emilia Romagna, la Regione Toscana, la Regione Siciliana, la Provincia Autonoma di Trento e la Provincia Autonoma di Bolzano hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, individuando gli importi dovuti. La ricorrente ha dedotto profili di illegittimità costituzionale ed eurounitaria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo del payback, dalla fissazione del tetto nazionale al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario standard alla novella del 2018, fino all’introduzione del comma 9-bis dell’art. 9-ter e alla disciplina dei versamenti. Su questa base esamina le censure del ricorso introduttivo.

Quanto alla dedotta incostituzionalità, il Tribunale richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo una misura ragionevole e proporzionata e ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., dell’art. 41 Cost. e dei principi di irretroattività e di affidamento. Le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto e del conseguente obbligo di ripiano. Le medesime argomentazioni valgono per i principi della CDFUE. È esclusa anche la violazione dell’art. 77 Cost., per la comune natura finanziaria delle disposizioni.

Nel merito, le censure di illegittimità propria sono infondate. Il tetto regionale, pur fissato nel 2019, riproduce la misura del tetto nazionale già nota. La ricorrente avrebbe dovuto assumere tale parametro quale riferimento per la propria azione, considerando l’alea contrattuale insita nella fornitura. Il payback resta estraneo alle procedure di evidenza pubblica: opera sul fatturato complessivo e non rimodula i contratti, non incidendo né sull’entità della fornitura né sul prezzo finale.

Sui ricorsi per motivi aggiunti, il Tribunale rileva il difetto di giurisdizione. Le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto né certificarne il superamento, competenze statali, ma solo porre lo scostamento già certificato a carico delle aziende, secondo la quota fissata dalla legge. L’attività regionale è meramente tecnica e vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali, priva di discrezionalità.

Ne deriva un rapporto obbligatorio in cui l’impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. La controversia, estranea alla giurisdizione esclusiva, involge una situazione non intermediata dal potere amministrativo, secondo la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022 e n. 10089 del 2020. Il ricorso introduttivo è quindi respinto e i motivi aggiunti sono inammissibili, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate.