Payback dispositivi medici: giurisdizione ordinaria sugli atti regionali di ripiano (TAR Lazio n. 16785 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, come applicabile per gli anni 2015-2018, costituisce misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore, non violando gli artt. 23, 41, 53 e 117 Cost. né il principio di irretroattività. Gli atti regionali adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.-l. n. 78/2015 sono espressione di attività interamente vincolata, priva di discrezionalità anche tecnica: la controversia sul quantum debeatur involge un diritto soggettivo di contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La carenza di potere autoritativo esclude la giurisdizione amministrativa anche in assenza di giurisdizione esclusiva.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, di certificazione del superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per gli anni 2015-2018, il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, gli Accordi Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e svariate circolari. Ha impugnato altresì il decreto del Commissario ad acta della Regione Calabria n. 155 del 14 giugno 2023, di approvazione dell’elenco delle imprese soggette a ripiano per l’anno 2018, e le deliberazioni delle aziende sanitarie attuative.

La ricorrente ha prospettato l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina primaria, deducendo la violazione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, del principio di capacità contributiva e della riserva di legge, oltre a vizi propri degli atti statali e regionali. Ha chiesto la rimessione alla Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente, cui sono imputabili atti rilevanti nell’iter del meccanismo. Nel merito ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il payback come contributo di solidarietà, ritenendo sussistenti i requisiti della riserva di legge ex art. 23 Cost. e l’insussistenza della violazione del principio di irretroattività, essendo il meccanismo noto alle imprese fin dal 2015.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 53 Cost., il Tribunale ha osservato che il presupposto del payback è rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA: il riferimento al fatturato rende il meccanismo connesso alla capacità contributiva degli operatori. Sul principio di neutralità dell’IVA, la detraibilità prevista dall’art. 9, comma 1, d.-l. n. 34/2023 ne garantisce il rispetto.

Il Collegio ha escluso che il payback alteri le gare pubbliche, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori senza rimodulare i contratti. Ha ritenuto ragionevole la scelta di applicare uniformemente il tetto del 4,4% per il passato, con equo contemperamento tra prevedibilità ed equità tra le Regioni. Ha poi escluso vizi propri degli atti statali: le garanzie partecipative non operano per gli atti riconducibili all’art. 13 della legge n. 241/1990.

Sugli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione, rilevato d’ufficio ex art. 73, comma 3, c.p.a. Le Regioni non determinano il tetto né ne certificano il superamento, ma si limitano a porre a carico delle aziende la quota già fissata per legge, in un’attività di mera ricognizione e riepilogo. A fronte di essa si instaura un rapporto obbligatorio in cui l’impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato da potere autoritativo.

Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022 e n. 10089 del 2020, secondo cui spetta al giudice ordinario la controversia su un diritto soggettivo rispetto al quale l’amministrazione eserciti attività vincolata. Il ricorso è stato quindi in parte rigettato e in parte dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese di lite.